Política Externa

Managing Multilateral Trade Negotiations: the Role of the WTO Chairman* de Roberto Kanitz

por em 10/06/2011
Managing Multilateral Trade Negotiations: the Role of the WTO Chairman*

“Managing Multilateral Trade Negotiations: the Role of the WTO Chairman”, de Roberto Kanitz, é um livro ambicioso. Tem por objetivo examinar o papel de um ator da maior relevância para o sistema multilateral de comércio, tanto em seu funcionamento cotidiano quanto nas negociações de acordos sob a égide da OMC.

Esse ator, desconhecido do público e até hoje pouco estudado, exerce funções que podem levar ao sucesso ou ao fracasso de uma negociação, com repercussões de grande escala. O presidente de um órgão da OMC tem, de fato, responsabilidades insuspeitadas – e em geral pouquíssima visibilidade, como se a discrição fosse elemento fundamental do sucesso de sua empreitada.

Coletânea de textos de diversos autores, o livro se inicia com um extenso ensaio de autoria de Roberto Kanitz, jovem advogado que teve o privilégio de percorrer os corredores e frequentar as salas de reuniões da OMC durante um período de estágio na Missão do Brasil em Genebra, seguido de sólidos estudos de pós-graduação.

Kanitz alia, assim, um conhecimento do “campo” à perspectiva acadêmica, bem demonstrada nesse ensaio inicial no qual explicita, entre a teoria e a prática, o papel do presidente. Seguem nove artigos de menor extensão, mas de não menor interesse, escritos por eminentes ex-presidentes e negociadores, que aportam conhecimento e experiência na matéria.

Chave-de-ouro – para abrir o livro – o prefácio do Professor Celso Lafer, que enriquece o leitor com uma reflexão de alto nível sobre o papel do presidente, sumários de cada texto e interessantíssimo relato de sua própria ação à frente de dois dos principais órgãos da OMC.

O que é, o que faz o presidente de um órgão negociador da OMC ? Kanitz define o presidente como “aquele que organiza e preside as reuniões no seio das organizações e conferências (…), que fica no centro do debate, organizando sua condução”. Seu papel, portanto, é de facilitador, de regente de uma verdadeira orquestra de negociadores – no mais das vezes em dissonância, com posições diferentes e não raro conflitantes, de apaziguador, de consciência coletiva.

Kanitz entrevistou diversos presidentes e negociadores, entre eles grandes brasileiros, como os embaixadores Luiz Felipe Lampreia, Rubens Ricupero e Sergio Amaral, que aceitaram com ele compartilhar relatos, observações, anedotas sobre a atividade de presidir grupos de negociação, comitês, conselhos e toda a panóplia de formações sob as quais se reúnem os Membros da OMC.

Com esse rico material em mão, Kanitz não hesita em adotar uma perspectiva histórica e política do papel do presidente, em sublinhar a necessidade de constante adaptação à geometria do poder nas negociações internacionais, geometria submetida a constantes e caleidoscópicas variações.

Qual a razão desse papel tão interessante, que vai muito além de um simples “administrador” da negociação? Uma das razões é a regra do consenso que prevalece na tomada de decisões na OMC. Organizar uma votação é tarefa relativamente simples. Na OMC, contudo, nunca – ou rarissimamente – se vota. Nas margens do Lago Léman, em Genebra, no edifício de arquitetura severa que serve de sede à OMC, constrói-se consenso.

A construção do consenso, responsabilidade principal do presidente, é obra que requer imparcialidade, objetividade, eficiência. Requer também fino sentido político, inesgotável paciência, poder de convencimento pela argumentação, abertura de espírito, conhecimento de culturas, idiomas, gosto pela conversa. O conhecimento da alma humana, de suas paixões, de seus qualidades e defeitos, será sempre de utilidade ao presidente.

Quanto aos bons modos, hospitalidade, fidalguia e inteligência – dá-se por certo que todo presidente os tem. Os relatos de Kanitz e dos demais autores deixam entrever o modus operandi dessa função complexa, como se cumpre essa missão tão nobre quanto difícil de promover o entendimento, de encontrar o ponto comum entre posições e interesses distintos.

O texto de Kanitz traz ainda uma utilíssima análise da estrutura normativa, da regulamentação (relativamente parca, diga-se de passagem) dos poderes e das atividades do presidente, incluindo um subcapítulo sobre o processo de seleção e designação desses atores, bem como um breve relato dos costumes internacionais sobre a matéria. As ferramentas utilizadas pelos presidentes, os instrumentos de que dispõe para construir consenso em torno de um acordo, são arrolados e brevemente descritos por Kanitz, algo único na literatura acadêmica sobre a OMC.

Lê-se com interesse que o presidente promove consultas, “confessionários”, reuniões formais e informais, dialoga com o Secretariado da OMC (relação complexa, que poderia ser objeto de outro estudo), estabelece a agenda, dita a ordem das intervenções, age como um mediador, um “corretor honesto”, e representante institucional. Kanitz se pergunta – de modo não destituído de provocação – se a OMC é realmente uma organização liderada por seus Membros (em sua grande maioria países soberanos), “Member-driven”, como se diz no jargão gattiano, ou se, no fundo, não seriam os presidentes os verdadeiros líderes da organização. O leitor julgará.

Entre os diversos artigos que compõem a obra, destaca-se o do embaixador Julio Lacarte Muró, eminente diplomata uruguaio, com uma experiência de mais de 60 anos no GATT e na OMC (o embaixador Lacarte participou na conferência da Havana em 1948, onde se negociou a Carta da Havana, origem longínqua do sistema multilateral de comércio). O texto escrito em linguagem simples e escorreita, mas nem por isso imprecisa, delicioso em sua narrativa na primeira pessoa, permite desenhar o perfil ideal de um presidente, em termos de capacidades e psicologia.

Em passagem emblemática, Lacarte Muró, que também foi o primeiro presidente do Órgão de Apelação da OMC, explica como logrou adotar a regra do consenso nas discussões no seio daquele órgão, minimizando as opiniões dissidentes nas recomendações às partes em litígio. O embaixador Lacarte expõe o sutil jogo de autoridade e gentileza que um bom presidente entretém com os negociadores, “empunhando o martelo,” sua principal arma.

Outro texto que merece leitura é o do Professor Luiz Olavo Baptista, único brasileiro a ocupar, até o presente, cadeira no Órgão de Apelação da OMC, e a presidi-lo. O Professor Baptista observa o hiato, no Entendimento sobre Solução de Controvérsias da OMC, de regras que definam a função de presidência do Órgão de Apelação, e faz uma interessante análise de direito internacional comparado, referindo-se às presidências da Corte Internacional de Justiça, da Corte Européia de Direitos Humanos, e do Tribunal Penal internacional.

Por sua vez, Stuart Harbinson, que ocupou o cargo de representante de Hong Kong junto ao GATT e à OMC, e presidiu diversos órgãos negociadores, relata a experiência de ser, a um só tempo, representante governamental e presidente – característica comum aos presidentes, chamados a exercer o “dédoublement fonctionnel” a que o Professor Celso Lafer faz alusão no prefácio da obra.

A cumulatividade de funções é, de fato, característica comum a todos os presidentes de órgãos da OMC, chamados a deixar de lado, ou ao menos a atenuar, a defesa dos interesses específicos de seu governo, em favor da construção do consenso. A exceção à acumulação de função governamental e de presidência, no presente, é o Diretor-Geral da OMC. Este, no entanto, exerce cumulativamente outras funções: as de cabeça da Organização e chefe do Secretariado com a de presidente do Comitê de Negociações Comerciais. Harbinson relembra as consultas que conduziu justamente para a designação do Diretor-Geral para esse cargo, o mais alto na estrutura negociadora, abaixo somente da Conferência Ministerial.

O que esperam os negociadores de um presidente ? Harbinson responde: sensibilidade para suas preocupações e visível neutralidade. Interessante o adjetivo “visível”: a neutralidade total, todos sabem, só existe em um mundo perfeito. E o mundo das negociações comerciais internacionais está longe, muito longe da perfeição. É um mundo de aparente elegância, de modos diplomáticos, mas tudo isso é só “visível”.

Na realidade, é um mundo em que cada qual defende o seu, em que os interesses nacionais, as instruções sugeridas pelas delegações ou recebidas da capital, primam sobre todas e quaisquer outras considerações. Um mundo “westfaliano”, como frequentemente explica o atual Diretor-Geral da OMC, Pascal Lamy, em alusão à proeminência do Estado-Nação como ator das relações internacionais.

A conclusão do texto de Harbinson, o último do livro, é também um resumo de toda a obra: “Um presidente de órgão da OMC é um servidor dos Membros e uma vítima da história. Ele ou ela só logram aquilo que é possível, em um determinado quadro de circunstâncias e limitações.” A ambição de Kanitz, ao escrever seu competente ensaio e reunir textos excelentes sobre o papel do presidente na OMC, é plenamente alcançada.

*Cameron May Publishing, Londres, 2011.

Esta matéria faz parte do volume 20 nº1 da revista Política Externa
Volume 20 nº 1 - Jun/Jul/Ago 2011 Repercussões da Primavera Árabe

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