Política Externa

O Interesse e a Regra: Ensaios sobre o Multilateralismo* de Gelson Fonseca de Gelson Fonseca

por em 23/02/2009
O Interesse e a Regra: Ensaios sobre o Multilateralismo* de Gelson Fonseca

O trabalho de Gelson Fonseca é – sem dúvida – a obra de maior densidade de autor brasileiro sobre esse vasto tema.

Os ensaios sobre as Nações Unidas (que representam mais da metade do exercício) podem ser lidos, de forma quase linear, como um relato do aparecimento, evolução e consolidação das organizações multilaterais ao longo dos últimos 100 anos e também como um mapa desse trajeto desde a visão, no começo essencialmente utópica de alguns pensadores, até a consolidação hoje dessa ampla, imperfeita e incompleta tapeçaria que é o universo do multilateralismo. Os ensaios utilizam, contudo – e nisso talvez resida seu maior interesse – uma abordagem em que a cronologia dos eventos é acompanhada e esclarecida pela apresentação crítica das principais reflexões teóricas que têm procurado definir a natureza, o alcance e os limites do multilateralismo.

O trabalho de Gelson Fonseca resgata a importância que teve a Liga das Nações frágil e, efêmera que foi, como laboratório e experiência pioneira que influenciou muito a arquitetura de sua grande e mais afortunada sucessora que é a Organização das Nações Unidas. Utilizando apenas critérios temporais e numéricos, o contraste entre a debilidade da Liga e a vitalidade da ONU não poderia ser mais eloqüente. A Liga sobreviveu por apenas 27 anos (durante os quais – entre 1939 e 1946 – esteve inativa) e contou com um máximo de 58 Estados membros, isso em 1934-1935, a partir de quando começou a minguar. A ONU já dura há mais de sessenta anos e conta hoje com 192 Estados Membros.

Tem havido poucas defecções na história da ONU (ao contrário, vários candidatos tiveram que esperar para ser admitidos) e essa admissão passou a ser sobretudo, para os novos países descolonizados, o sinal mais eloqüente e visível de sua verdadeira incorporação à sociedade internacional. Um exemplo interessante de como os tempos mudaram e de como o multilateralismo se reforçou é o da Suíça, sede da Liga das Nações mas que dela não fazia parte e que há poucos anos decidiu, depois de longa hesitação, se tornar membro pleno do sistema. Mesmo a tradição e o prestígio de sua neutralidade não compensavam mais as desvantagens de sua ausência formal do grande tabuleiro multilateral.

Gelson Fonseca faz justiça, também, às duas Conferências da Paz, em Haia (1902 e 1907) a primeira para a qual não fomos sequer convidados e a segunda em que Rui Barbosa teve papel destacado e incômodo para os poderes e para as idéias estabelecidas da época. Foram precursoras e embrião de muito do que se seguiu no desenho, passo a passo, dos futuros mecanismos de cooperação multilateral.

Importa também dizer que Gelson Fonseca, em seus ensaios se ocupa, et pour cause, essencialmente do multilateralismo dos atores estatais e aí muito apropriadamente utiliza o mundo das Nações Unidas como foco principal de suas observações – embora como todos os observadores esteja consciente de como está se desenvolvendo de umas décadas para cá um multilateralismo dos atores e organizações não-governamentais bem mais desordenado e menos estruturado do que os dos agentes estatais, mas que vai se fazendo uma ferramenta ainda supletiva mas cada vez mais necessária para o desenho e operação da governança global.

Escolhi um parágrafo do texto do principal conjunto de ensaios para procurar resumir o pensamento do autor (ou pelo menos registrar uma das suas vertentes principais). Nesse trecho diz ele ao empregar as duas palavras chave que usou como título mesmo de sua coleção de ensaios: “O que liga o interesse à regra é legitimidade. O interesse particular, quando se projeta multilateralmente deve estar amparado pela demonstração de que serve ao coletivo”.

No mundo das Nações Unidas o núcleo da legitimidade, continua o autor, está na conformidade com os próprios princípios da Carta os quais resistiram bem à passagem do tempo e que sobrevivem depois de tanto uso e abuso com uma mais que relativa integridade. Eu gostaria de destacar que os vários exercícios e revisão da Carta e de re-estruturação da ONU feitos ao longo de várias décadas até hoje inócuos, nunca ou virtualmente nunca se buscou a revisão dos princípios e grandes objetivos daquele documento fundamental mas, essencialmente o foco do movimento reformista incide na busca de uma modernização operacional do sistema para acolher situações e atores que não estavam presentes em São Francisco em 1945 (meio ambiente e direitos humanos) ou que caducaram desde então (tutela internacional sobre certos territórios) ou que no imediato pós-guerra não pareciam nem desejáveis, nem viáveis (desarmamento). A ampliação do Conselho de Segurança e o aumento do numero de membros permanentes, com ou sem direito ao veto, tem sido o maior obstáculo a qualquer proposta reformista.

O autor aponta, com propriedade, como a expansão do sistema dependeu da identificação de “interesses multilateralizáveis” que seriam aqueles capazes de avançar pelas vias da cooperação. A relação desses interesses que contrastam com o interesse estritamente nacional é longa e crescente na medida em que a globalização se estende, como conceito e como prática a novos terrenos, alguns dos quais a virtualmente insuscetíveis de avanço a não ser pelos trilhos e pela lógica do multilateralismo. Talvez todas as questões relacionadas como meio ambiente – sobretudo aquelas de escala nitidamente planetária – sejam o melhor exemplo de temas que obrigam a uma consideração através de um multilateralismo abrangente. A universalidade dos direitos humanos se oferece com um outro grande exemplo.

Mais adiante, em outro ensaio, esta reflexão é ampliada: “Em outras palavras, a eficácia plena do multilateralismo se dá quando se combinam, para a maioria da comunidade internacional a mesma noção de indivisibilidade, a mesma aceitação dos princípios gerais e ao mesmo sentido de custos e benefícios. É justamente o ponto de convergência entre o interesse particular e a regra, entre a perda pelo constrangimento e o ganho pela cooperação que define o interesse multilateralizável”.

Utilizo essas duas citações, que empobreço ao retirá-las de um contexto que as ilumina e completa, porque creio que elas vão no âmago da equação. O extenso leque de opções se estende de questões virtualmente insuscetíveis de um tratamento multilateral até aquelas que só podem ser resolvidas pelo multilateralismo. Ao longo desse espectro aparecem fórmulas híbridas que precisam conciliar interesse e regra dando ora a um ora a outra maior ou menor peso.

Os ensaios sobre as Nações Unidas são muito mais do que uma categorização do tipo de situações e problemas que são suscetíveis em maior ou menos grau de abordagem multilateral e dos inúmeros problemas que se apresentam entre o exercício individual das vontades soberanas e o complexo jogo de concessões e expectativas, precisas ou difusas, que cercam a opção pela alternativa multilateral.

Destaco, também, que a bibliografia utilizada é especialmente relevante e apropriada não foi organizada para efeitos de impressionar o leitor por sua extensão ou para servir como demonstração de eruditismo. Cada obra, pelo que pude julgar por aquelas com que estou familiarizado, ilustra uma dimensão das alternativas que o autor examina.

Quero destacar – pelo interesse que teve para mim o Ensaio IV: um que se considera a lógica do multilateralismo a partir da concepção de John Ruggie, com quem cruzei em mais de uma ocasião e que, como Gelson Fonseca, é uma síntese de acadêmico e alto funcionário internacional. Ruggie, depois de ter sido secretário geral assistente para Assuntos Estratégicos de Kofi Annan, é hoje responsável nas Nações Unidas pelo tratamento de um tema ao mesmo tempo fascinante e talvez impossível: o das relações entre o mundo dos negócios e o dos direitos humanos. Seguramente um campo novo de reflexão cheio de desafios e de um certo ineditismo.

Gelson vai buscar nos escritos de Ruggie aquelas que seriam as três características fundamentais sobre as quais se apóia o multilateralismo: a) a indivisibilidade dos objetivos para os que participam do processo; b) a aceitação das normas da organização a que pertencem e c) o princípio da reciprocidade difusa, que leva os membros de uma organização multilateral a esperar se beneficiar no longo prazo e com relação a muitas outras questões mas não todas as vezes em todas as questões.

Esse conceito de “reciprocidade difusa” é de intensa utilidade para explicar os cálculos probabilísticos e as estimativas que fazem os eventuais sócios em qualquer projeto multilateral o que, em cada caso, que requer uma avaliação complexa e cuidadosa não só no momento da adesão a algum sistema ou arranjo mas sobre as perspectivas futuras do projeto na moldura de um número grande de variáveis que, em muitos casos, não podem sequer ser previstas.

Os ensaios sobre a “Governabilidade democrática” e aquele intitulado “Pensando o futuro do sistema internacional” fluem naturalmente do conjunto central de ensaios que se ocupam das Nações Unidas e guardam com eles um claro nexo e quase que a mesma abrangência. Correspondem a uma mesma linha de pensamento e encontram nesta coleção um lugar inteiramente natural. Já dos outros ensaios, o que tem como título: “Anotações sobre a CPLP e o multilateralismo contemporâneo” e que se intitula “A União Européias e a América Latina nas Nações Unidas: possibilidades de ação conjunta” têm um foco mais preciso e limitado e se ocupam de possibilidades reais mas que tem outra escala e um alcance bem menor do que os demais ensaios incluidos neste trabalho.

Finalmente em “Rousseau e as relações internacionais” que é o último ensaio da coleção voltamos duzentos anos atrás e vemos as idéias e os planos que são hoje parte da nossa realidade no tempo em que eram apenas antevisões e quando a dimensão utópica era o fator determinante. Voltamos ali ao pensamento do iluminismo e, à luz de tudo o que aconteceu desde aquela época, vemos como os visionários de então foram melhores profetas e, no fim das contas, mais eficazes arquitetos do futuro das relações internacionais do que os realistas daquele tempo. Ao falar de gigantes: Kant, Rousseau e de atores menores: Saint Simon e Abade Saint Pierre o ensaio de Gelson Fonseca mostra como foi o começo do caminho e sugere que a formulação dos sonhos e das utopias entra também no traço e na construção da realidade futura…

*Editora Paz e Terra – 2008 – 364 páginas

Esta matéria faz parte do volume 17 nº3 da revista Política Externa
Volume 17 nº 3 - Dez/Jan/Fev 2008 O mundo à espera de Obama

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