Política Externa

Armas de destruição em massa – riscos e oportunidades

por em 08/06/2004

Com o fim da Guerra Fria, o mundo deparou-se com um processo de dispersão e fragmentação das armas de destruição em massa. Marcos Azambuja analisa os paradoxos a que as negociações sobre desarmamento e controle de armamentos estão expostas e aponta para a urgência de novas idéias e iniciativas para um mundo mais seguro.

As negociações sobre desarmamento e controle de armamentos costumam sofrer as conseqüências de um paradoxo. Quando o quadro internacional é de conflito armado ou marcado por graves tensões potencialmente capazes de levar a um tal tipo de enfrentamento as negociações não podem, evidentemente, avançar porque as circunstâncias mesmas não permitem qualquer progresso significativo.

Quando cessam os conflitos armados ou quando se desanuviam tensões ou se aliviam ameaças, as negociações de controle de armas e desarmamento parecem perder urgência e prioridade.

Perdem-se assim as melhores oportunidades para fazer avançar aqueles projetos regionais ou em escala mundial que permitiriam um fortalecimento expressivo da paz e da segurança internacionais.

O fim da Guerra Fria abriu janelas de oportunidades que foram apenas parcialmente aproveitadas. Perderam-se assim alguns anos decisivos e ocasiões que logo se dissipariam. Houve, por certo, avanços no desarmamento convencional, na eliminação das minas antipessoais, no controle e registro do comércio internacional de armamentos (sobretudo das armas leves) e na redução de estoques de ogivas nucleares e de seus vetores de lançamento embora o saldo, bastante positivo, ficasse aquém do que o momento talvez permitisse alcançar.

O tempo e as circunstâncias desmentiram também uma outra esperança que durante muito tempo animou alguns governos, a opinião pública e os próprios negociadores.

Havia a expectativa de que as poupanças liberadas por medidas de contenção de gastos militares pudessem ser canalizadas para as grandes causas, sobretudo as do progresso econômico e do bem-estar social dos países em desenvolvimento. Isto não ocorreu e, temo, não deverá ocorrer em escala internacional significativa.

As afirmações (e generalizações) acima são aplicáveis às armas convencionais, mas se aplicam, sobretudo, às armas de destruição em massa, que são o foco mesmo deste artigo. Agruparei mais adiante as armas de destruição em massa nas quatro grandes categorias em que, habitualmente, são divididas: nucleares, químicas, biológicas e radiológicas. Desses quatro grupos, as armas químicas (já utilizadas na Grande Guerra de 1914/1918) deveriam ter a primazia cronológica.

Quase todos os autores concedem, contudo, às armas nucleares um lugar prioritário pelos efeitos catastróficos de sua utilização e por serem aquelas mais suscetíveis de emprego em numerosas situações de combate que vão da mais ampla dimensão estratégica até seu emprego tático nos campos de batalha. As armas biológicas e radiológicas assustam pelo seu potencial de dano e por parecerem ser instrumento utilizável por grupos terroristas.

Como indiquei, já no fim do século passado dissiparam-se, mais uma vez, as esperanças de que as espadas seriam transformadas em arados e que ao longo de todo o amplo espectro das armas convencionais e das armas de destruição em massa veríamos aqueles progressos que mais de quarenta anos de Guerra Fria haviam frustrado. Antigos problemas – em boa medida superados – deram lugar a novos desafios até agora apenas imperfeitamente dimensionados ou compreendidos.

Procurarei sugerir neste artigo por que isso aconteceu e por que estamos de volta em um novo ciclo marcado pela diversificação e dispersão das armas de destruição em massa, pelo aumento do número dos seus detentores e crescentes riscos de sua utilização.

Os anos da Guerra Fria, sabemos agora, foram marcados por uma grande estabilidade estratégica e pela preservação, com pequenas variações, dos cenários prováveis de conflito. Ageometria dessa época parece – vista da perspectiva de hoje – bastante estável. Os países se organizavam ao longo de dois eixos: o Norte-Sul, separando ricos e pobres e o Leste-Oeste, definindo as economias de mercado e aquelas estatizadas e centralmente planificadas.

As nações agruparam-se ao longo desses eixos: o Norte-Sul, hierarquizaria povos pelo seu poder econômico em termos de produção bruta e renda per capita e o Leste-Oeste indicaria o grau de liberdade de ação dos agentes econômicos e o papel, menor ou maior, do Estado na condução da atividade econômica.

O esquema acima indicado era mais complexo do que parece e um grande número de países não alinhados estavam colocados ao longo dos dois eixos em posições que continham não pequenas contradições e ambigüidades.

Dito em outras palavras. Trabalhava-se fundamentalmente sobre um cenário de enfrentamento catastrófico entre as duas superpotências: a então União Soviética e os Estados Unidos da América. Os demais países detentores de armas de destruição em massa eram essencialmente atores coadjuvantes. França e Inglaterra na Europa e, a China na Ásia, não pareciam deter os meios para, separadamente, lançar o mundo numa guerra nuclear. Tratava-se de três potências médias com padrões de comportamento previsíveis e que não pareciam ter razões e meios suficientes para precipitar um conflito nuclear.

Tudo girava, assim, em torno do tabuleiro único em que jogavam a URSS e os Estados Unidos e na pressão que sobre ambos exercia, em maior ou menor grau, a comunidade internacional, buscando reduzir riscos e criar molduras para que processos de negociação e acomodação de interesses pudessem avançar.

Não faço o histórico aqui do que foram esses esforços multilaterais, regionais e mesmo os estritamente bilaterais envolvendo as duas superpotências. Observa-se, com a perspectiva de hoje, que as políticas norte-americanas de contenção e capacidade de retaliação (containement e deterrence) foram bastante eficazes e que, depois da crise dos mísseis em Cuba [1961], houve um longo período de estabilidade e o outro momento de incerteza mais agudo (quase 30 depois) foi o projeto do presidente Reagan de criar um sistema de defesa anti-mísseis ameaçando tornar, de facto, obsoleto o tratado anti-mísseis (ABM) e abrindo um novo ciclo de enfrentamento e insegurança para a URSS, já então com meios científicos e econômicos reduzidos para enfrentar um novo desafio.

Esse projeto originalmente designado como Iniciativa de Defesa Estratégica (SDI) foi anunciado no fim da administração Reagan e foi modificado e substituído, já nos anos Clinton, pelo Projeto Nacional de Defesa Contra Mísseis (NMD).

Mesmo durante a Guerra Fria – prolongando- se após o seu fim – entre a URSS e os Estados Unidos foi-se criando uma ampla e complexa malha de textos negociados para procurar conter os custos e os riscos da corrida armamentista nuclear em que estavam ambos engajados. Refirome aos acordos SALT I e II e aos entendimentos expressos nos START I, II III e IV, assim como o importante programa de Redução Cooperativa de Ameaças (CTR) este último já uma expressão da nova etapa de distensão e entendimento entre os antigos adversários e rivais.

Depois da queda do Muro de Berlim e do fim da Guerra Fria, os Estados Unidos e já então a Rússia – mas especialmente os EUA – não puderam ou não souberam aproveitar plenamente as extraordinárias oportunidades que se ofereciam para fazer avanços ainda mais decisivos em direção do desarmamento geral e completo, e, do controle de armamentos, pelo contrário, em muitos momentos Washington identificou oportunidades para fortalecer o seu poderio militar e se tornar, como é hoje, uma superpotência solitária e sem rivais na linha do horizonte.

A Rússia – sem a antiga motivação ideológica e sem o mesmo projeto de poder – confrontada com o problema de não ter meios materiais de conseguir fazer a conservação e/ou conversão de seus estoques de armas nucleares e químicas, viu seu poderio militar fragilizar-se, sua economia entrar em um prolongado ciclo de desordem e viveu o grande abalo do colapso de seu regime.

Ao fazer o balanço das oportunidades perdidas não quero sugerir que não existiu redução muito significativa do número de ogivas nucleares de lado a lado; de que mecanismos mais eficazes e transparentes não foram criados para reduzir o risco de conflitos por acidente ou inadvertência e devo reconhecer que o mundo vive hoje virtualmente sem o temor de que uma guerra nuclear devastadora possa ser deflagrada.

É importante sublinhar isso. Os resultados da redução dos ainda imensos dispositivos nucleares dos EUA e da Rússia se apoiaram, até agora, em não pequena medida, no respeito ao Tratado de Proibição de Ensaios com Armas Nucleares (CTBT). Iniciado um novo ciclo de ensaios seja para atualizar e testar armas antigas, seja para lançar uma nova geração de artefatos, poderíamos ver anulados os avanços dos últimos anos e restabelecida uma nova espiral armamentista.

O que quero dizer é que o fim da Guerra Fria diminuiu muito o risco do que foi a característica central de todo o período anterior; o cenário catastrófico da destruição recíproca das duas potências e, por um processo inexorável de irradiação e extensão, a ameaça de destruição da própria vida civilizada no nosso planeta.

Contabilizado esse imenso ganho real, deve-se lamentar o fracasso em avançar ao longo de todo um espectro de objetivos alcançáveis de acordos ou tratados que estabeleçam medidas concretas de desarmamento e controle de armamentos. Continuamos a contar ainda – e apenas – com o repertório da CWC (Convenção sobre as Armas Químicas, de 1991), da BWC (Convenção sobre as Armas Biológicas, de 1972) e algumas sinalizações no campo das armas radiológicas.

Um outro ganho líquido indiretamente conseqüente ao fim da Guerra Fria foi o esvaziamento de numerosos conflitos regionais que se caracterizavam por serem, em diferentes partes do mundo, jogadas periféricas do enfrentamento das duas grandes potências. Deles ficou essencialmente, e cada vez mais agudo e ameaçador, o conflito do Oriente Médio.

Creio também, que uma grande oportunidade perdida foi a de transformar o atual Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP) em um verdadeiro instrumento universal – simétrico e eqüitativo – de deveres e expectativas entre todos os seus signatários.

O artigo 6 do TNP estabelece de maneira clara que a disposição de seus signatários de abrir mão do acesso as armas nucleares corresponde à obrigação de “entabular, de boa fé, negociações sobre medidas efetivas para a cessação, em data próxima, da corrida armamentista nuclear e para o desarmamento nuclear, e sobre um Tratado de Desarmamento Geral e Completo, sob estrito e eficaz controle internacional”.

Que isso não tenha ainda ocorrido é motivo de legítima frustração e inquietação e tem retirado do Tratado aquele ingrediente de força moral e credibilidade tão importantes para que seja cumprido e respeitado.

Lamento, sobretudo, que o fim da Guerra Fria não tenha estimulado a convocação de uma conferência internacional de grande alcance (como foram as de Viena, no fim do ciclo Napoleônico; a de Versalhes, no fim da Primeira Grande Guerra, e a de São Francisco, no fim da Segunda Guerra Mundial).

Faltou o impulso organizador e normativo que conflitos anteriores, ao se resolverem, produziram, talvez pelas peculiaridades mesmas da Guerra Fria, que não criou ao chegar a seu fim, aquele espasmo de exaustão e de esperança que o fim de ciclos de violência e destruição anteriores provocaram.

Ficou assim o mundo, depois de 1991, desprovido de uma visão ordenadora, e no campo do controle das armas e do desarmamento continuamos, de uma forma excessiva, balizados por entendimentos informais, setoriais e ad hoc quase todos marcados pelo pecado original da divisão do mundo entre aqueles que têm e os que não têm determinadas categorias de armamentos.

Penso, entre outros, no Grupo da Austrália, no Comitê Zangger, no Regime de Controle da Tecnologia de Mísseis (MTCR), no Grupo de Supridores de Material Nuclear (MTCR), no Arranjo Wassenaar e outros com fins e estruturas semelhantes.

Ao fazer a crítica dos arranjos, clubes, acordos, regimes etc., que existem sobre a matéria não quero sugerir, de forma alguma, que estaríamos em melhor situação se não existissem. O mundo é mais seguro porque existem, e por isso merecem ser apoiados. O mundo estaria muito melhor se tivéssemos podido negociar em todos os terrenos tratados universais com equilíbrio de direitos e deveres entre as partes e por isso os modelos de que dispomos até agora precisam ser criticados e sua revisão proposta e efetivamente perseguida.

Se, como vimos, o cenário central de enfrentamento catastrófico entre as superpotências teve as suas probabilidades muito reduzidas, note que se substituiu o cenário central catastrófico único por uma inquietante fragmentação e dispersão dos riscos.

O TNP – depois de alguns anos de êxito – não conseguiu deter o número de países nuclearmente armados. Israel, há anos, dispõe desse tipo de armamento. Índia e Paquistão são recentes potências nucleares. A Coréia do Norte e o Irã estão sob vigilância e forte suspeita. Nesse quadro de proliferação, apenas o Brasil, a Argentina e África do Sul podem ser contabilizados como países significativos que fizeram uma clara opção pela não fabricação dessas armas. ALíbia mudou, recentemente, de coluna. Mas é um pequeno país com uma liderança instável e errática.

Faço uma breve digressão. O Brasil ao aderir ao TNP, apesar de reconhecer seus vícios de origem e o desequilíbrio de suas regras, fez o que devia. A nós convém uma América Latina desnuclearizada. Defendemos essa posição desde o início das discussões que culminaram no Tratado de Tlatelolco. Não temos vizinhos a temer e não teríamos na nossa região alvos para esse tipo de armamento. Podemos adquirir conhecimento científico e tecnológico, mesmo no terreno nuclear, por meios legítimos e transparentes e conseguir mais prestígio e um status internacional mais elevado trilhando outros caminhos.

As armas nucleares – perdoe a simplificação – só servem para serem usadas ou para que se ameace com seu emprego. Não levam tecnologicamente a lugar algum, geram um entulho radioativo de difícil dispersão e imobilizam grandes investimentos humanos e materiais.

Se, a meu juízo, a produção nuclear se esgota em si mesma. Vejo, por outro lado, um grande futuro para o desenvolvimento da tecnologia aeroespacial. Nesse terreno poderá o Brasil, no transparente cumprimento dos compromissos assumidos, ir adiante e abrir literalmente infinitos espaços e horizontes.

Volto ao meu fio condutor. Algumas questões hoje me preocupam especialmente: o da simplificação e difusão da tecnologia de fabricação de armas nucleares, químicas e biológicas; o número crescente de cientistas de países pobres ou pouco confiáveis dispostos, talvez, a vender seus conhecimentos; a existência de um verdadeiro mercado negro de informação e material nuclear para fins bélicos; e, finalmente, o risco inerente da utilização das armas nucleares para fins táticos, o que as fez mais portáteis, mais numerosas e de mais fácil captura por grupos terroristas.

Por seu lado as armas químicas sofrem o mesmo processo de simplificação das técnicas de sua fabricação e nas formas mais rudimentares de sua elaboração, são muito mais fáceis de produzir do que as armas nucleares e, naturalmente, mais fáceis de esconder.

Novamente aqui, o risco é duplo. O do seu uso por estados delinqüentes ou sua apropriação por grupos fanáticos e extremamente radicalizados. Um episódio recente no transporte subterrâneo do Japão foi uma ilustração do tipo de risco a que me refiro.

Além da proliferação do número de atores nacionais, é também essencial que não se recue na interdição da presença de armas de destruição em massa em vários meios até hoje preservados. Refiro-me, em especial, ao espaço exterior, aos fundos marinhos e aos corpos celestes. Sobre cada um existe um instrumento internacional em vigor, mas que requerem atenção rigorosa, aperfeiçoamento e a busca de adesão universal.

A questão das armas biológicas é ao mesmo tempo assustadora, mas até agora de emprego mais improvável. Sejam essas armas bactérias, vírus ou toxinas, as hipóteses de sua utilização militar sempre foram extremamente problemáticas, como também seria o seu emprego por grupos não-governamentais que detivessem esse tipo de material. Aqui também os avanços da tecnologia contrastam com a lentidão dos processos de negociação diplomática e governamental.

Chego por fim a última categoria de armas de destruição em massa. As armas radiológicas (bombas sujas etc.) sobre as quais não me deterei, mas que tem o potencial de transformar-se um dia, talvez, em armas de utilização eficaz. Até agora esse não parece ser o caso. Mas não se deve minimizar os riscos potenciais. Vivemos, no Brasil, em Goiás um episódio em que, por negligência uma quantidade de césio causou mortes e enfermidades decorrentes da radiação liberada. Serve como ilustração, em muito pequena escala, dos riscos inerentes à dispersão radiológica.

Ao falar dos quatro tipos de armas de destruição em massa – e ao indicar seu imenso poder destrutivo – devo dizer que ainda considero que a prioridade deva residir na eliminação e no controle das armas nucleares por serem aquelas com cenários de utilização mais identificáveis.

Há, contudo, outros cenários potencialmente ameaçadores que convém mencionar. A colocação de armas de destruição em massa no espaço seria um gravíssimo desenvolvimento. Aacumulação de armas nucleares táticas teria também implicações muito sérias. O emprego de armas que afetem o meio-ambiente, em violação à convenção ENMOD deve ser, também, objeto de preocupação especial.

Reitero o óbvio: além de fazer progressos em novas áreas é importante conservar e fortalecer as zonas desnuclearizadas que já existem e os acordos que as definem (Tlatelolco para a América Latina, Rarotonga para o Pacífico, Bangkok para a Ásia e Pelindaba para a África) e também, naturalmente, o Tratado da Antártica.

Por tudo que procurei dizer o problema da eliminação e controle das armas de destruição em massa continua a ser extremamente relevante. A invasão do Iraque teve como um de seus pretextos a destruição de tais armas, o que se provou falacioso, embora seja certo que o Iraque quis desenvolvê-las ou adquiri-las em época anterior e utilizou mesmo armas químicas contra uma parcela de sua população.

Os acontecimentos no Iraque reforçaram, por outro lado, a credibilidade dos processos de inspeção conduzidos por peritos qualificados e sob adequada supervisão internacional. Não foram os inspetores internacionais que falharam em detectar a existência dessas armas. Essas armas simplesmente não existiam no Iraque e aparentemente os programas de sua fabricação foram abandonados ou desativados há muito tempo como uma das conseqüências virtuosas da derrota iraquiana depois da invasão do Kwait.

A questão do armamento nuclear na Coréia do Norte está no alto das preocupações internacionais do momento e além de causar tensões e preocupações no Japão, na Coréia do Sul e na China, carrega o risco de criar uma nova linha de instabilidade no extremo oriente.

Já tinha feito referência à decisão líbia de abandonar veleidades nucleares. É desenvolvimento positivo, embora ache que o programa líbio sempre tivesse baixa credibilidade.

A Índia e o Paquistão parecem ter encontrado entre si depois de sua nuclearização militar – pelo menos do curto prazo – um relativo equilíbrio.

Há, contudo, inquietação justificada por saber se esses dois países desenvolveram (ou estão desenvolvendo) mecanismos adequados e suficientes de comando e controle para assegurar que suas armas não sejam utilizadas de maneira precipitada e temerária e se mecanismos já estão instalados para que um conflito nuclear não se inicie por erro ou inadvertência.

O jogo de poder entre os dois grandes países do Subcontinente se fez ainda mais perigoso e o exemplo dado por ambos causou dano importante à política de nãoproliferação.

Inquieta, ademais, a possibilidade de que cientistas de alguns países com altíssima qualificação e baixíssima remuneração possam ser tentados a vender seus conhecimentos a países ou grupos irresponsáveis. Trata-se de matéria que requer uma permanente vigilância e atenção, mas que é de difícil controle.

Porque os problemas relacionados com armas de destruição em massa continuam a ser urgentes e ameaçadores, e porque novos tempos requerem novas idéias e novas iniciativas, a Suécia pediu a Hans Blix que criasse uma comissão de 14 membros que se reuniu em Estocolmo pela primeira vez em fevereiro último. Voltaremos a nos reunir em Viena no fim de junho próximo e novamente em Vancouver em novembro de 2004.

Nossa comissão terá ainda encontros em 2005 e no fim daquele ano apresentará seu relatório e suas recomendações ao secretário-geral das Nações Unidas, Kofi Annan.

Os Comissários atuam em caráter independente e não estão limitados por nenhuma restrição temática ou conceitual. Além de suas contribuições individuais há previsão de encomendar estudos especiais através da utilização de centros universitários ou de pesquisa e, no intervalo entre as reuniões, espera-se atrair o interesse de organizações não-governamentais e de outros setores da sociedade civil.

A Comissão (WMDC), por seu espírito, se aproxima de valiosos exercícios anteriores tais como foram a Comissão Brandt, a Comissão Brundtland, a Comissão Palme, a Comissão de Camberra e o Fórum de Tóquio.

É meu desejo – utilizando talvez para isso o GACINT – estimular a realização de um seminário sobre o assunto no Brasil ainda em 2004 ou começo de 2005, para que pudesse transmitir minha experiência na Comissão e recolher a reflexão e os subsídios daquelas pessoas que, entre nós, se ocupam do assunto e tem uma contribuição relevante a dar.

Faço um comentário final. Em todas as dimensões do desarmamento, mas sobretudo no que se refere às armas de destruição em massa, o Brasil é exemplar. Não somos parte do problema, mas instrumento valioso na busca de soluções. As características da nossa história, as circunstâncias da nossa geografia, a qualidade da nossa ação diplomática permitiram que o Brasil sempre fosse ouvido e respeitado. É por esse caminho que devemos continuar.

Temos um patrimônio de credibilidade, moderação e ânimo construtivo que devemos preservar. Somos um país afortunado com a nossa vizinhança e a América do Sul é, a rigor, um remanso estratégico. Há imenso espaço para nosso avanço científico e tecnológico em todos os terrenos sem causarmos desconfianças externas ou arranhar compromissos internacionais assumidos.

Não temos inimigos reais e potenciais que justifiquem a busca de armas de destruição em massa. Só poderíamos ser tentados em fazê-lo por uma miragem de prestígio. Nada seria mais enganoso. As prioridades do Brasil são outras e no campo das negociações de desarmamento temos a imensa liberdade de poder ser sócios das boas causas e parceiros na construção da paz.

Anexo 1

Weapons of Mass Destruction Commission

The Commission is an initiative from the Swedish Government acting upon a UN proposal. It has been set up against a background of an increased risk of proliferation of weapons of mass destruction to state and nonstate actors, and where existing international agreements, although successful in some areas, have been unable to address this evolving threat effectively.

“My ambition for this commission is that we will be able to provide realistic and constructive ideas and proposals aimed at the greatest possible reduction of the dangers of weapons of mass destruction”, states Dr. Blix.

“I am very pleased with the composition of the commission. Its members, both as a collective and individually, represent great knowledge and competence within this field and have extensive experience from, and insight into the politics concerning weapons of mass destruction”, says Dr. Blix.

The Commission will work independently of governments and present its final report in late 2005.

The Weapons of Mass Destruction Commission will consist of the following members:

Chairman of the Commission:
Dr. Hans Blix, Sweden,

Commissioners:
Dr. Dewi Fortuna Anwar, Indonesia
Dr. Alexei G Arbatov, Russian Federation
Ambassador Marcos de Azambuja, Brazil
Director Alyson Bailes, United Kingdom
Dr. Thérèse Delpech, France
Mr. Jayantha Dhanapala, Sri Lanka
Director Gareth Evans, Australia
Director Patricia Lewis, Ireland
Professor William Perry, USA
General (ret.) Vasantha Raghavan, India
Ambassador Cheikh Sylla, Senegal
Prince El Hassan bin Talal, Jordan
General (ret.) Pan Zhenqiang, China

Anexo 2

Principais instrumentos multilaterais no campo do desarmamento e no controle de armas. Os títulos e acrônimos correspondem à designação de cada um em língua inglesa:

1925 Geneva Protocol
Antarctic Treaty
Mine-Ban Convention
Bangkok Treaty
BWC
CCWC
Celestial Bodies
CFE
CTBT
CWC
ENMOD
Inter-American Convention
Inter-American Convention of Transparency
NPT
Open Skies
Outer Space
Partial Test Ban
Pelindaba Treaty
Sea-Bed Treaty
Treaty of Rarotonga
Treaty of Tlatelolco

Esta matéria faz parte do volume 13 nº1 da revista Política Externa
Volume 13 nº 1 - jun/jul/ago 2004 A radicalização das tensões globais: armas, etnias, terrorismo, Estado

Soberania, segredo, Estado democrático

Ver detalhes desta edição
Voltar Topo

Comentários

EDIÇÃO ATUAL - VOL. 24 Nº 1 e 2
Vol. 24 nº 1 e 2 - jul/dez 2015 jul/dez - 2015 O Histórico Acordo de Viena O Acordo de Viena sobre o projeto nuclear iraniano evitou as consequências trágicas da hipótese de o Irã, país inserido na região mais tensa do mundo, obter armamento nuclear.
Mais Política Externa