Política Externa

Política externa e democracia no Brasil: ensaio de interpretação* de Dawisson Belém Lopes

por em 05/08/2014
Política externa e democracia no Brasil: ensaio de interpretação*

Em tempos de crises institucionais e identitárias do Ministério das Relações Exteriores do Brasil (MRE), um dos temas mais prementes nas críticas à Casa de Rio Branco é o seu, já bastante referido em análises acadêmicas, insulamento burocrático. Não é novidade afirmar que o Itamaraty, historicamente, concentrou em suas mãos a produção e a execução da política externa brasileira (PEB). No entanto, apenas no virar da primeira década do século XXI é que começam a surgir, com mais força, análises dos processos de tomada de decisão do MRE, em especial, através do estudo da inclusão de novos atores na agenda da PEB. Faria (2012)1 elenca diversos autores que impulsionaram esse debate no período. Dentre eles, Dawisson Belém Lopes, autor de Política externa e democracia no Brasil. Não é à toa que Lopes tenha se tornado um dos mais argutos analistas da política externa brasileira recente.
A relação entre os dois temas é, no mínimo, bastante delicada, em especial no Brasil, devido à concentração de poder e independência gozadas pelo Itamaraty. O caminho de uma democratização da mais alta das políticas, em referência à hierarquização feita pelos realistas, longe de simples, é um desafio comum a todos os regimes democráticos. Lopes nos mostra isso elencando as próprias dificuldades inerentes à democratização das políticas externas. Não havendo fórmulas rígidas para esse processo, cada democracia fez (e/ou busca fazê-lo) a seu modo. Lançando mão da análise comparativa e de uma cuidadosa pesquisa histórica do modus operandi do Itamaraty desde o reinício dos governos civis no Brasil, o autor não apenas tem um cuidado científico para lançar uma hipótese original para o caso brasileiro, mas também mostra o choque entre o peso normativo de se democratizar a PEB e as dinâmicas centralizadoras do MRE.
Ao concentrar seu estudo de caso no Brasil, o autor nos brinda com uma análise crítica fundamental: o fato de a PEB ter se tornado objeto de discussão doméstica não implica sua democratização. Pelo contrário. O MRE continua sendo referido como único órgão da administração pública brasileira onde se faz política de Estado, e não política de governo. Ora, nada mais isso é do que uma reafirmação do Itamaraty como o órgão que atua de forma mais independente das políticas partidárias no Brasil. A própria crítica à forma mais pujante de atuação externa sob a chancelaria de Celso Amorim vem muito baseada no argumento de uma suposta partidarização da PEB. Lopes nos mostra, com provocativos elementos empíricos, como o MRE vem se mantendo à parte das democratização das políticas públicas. Isso porque, diferentemente de outros setores, as demandas societais têm trabalhado, até o momento, para contribuir para um processo de legitimação do Itamaraty enquanto ator autônomo na produção e execução da política externa brasileira. E, provocativamente, em artigo recente, 2 o autor reafirma esse ponto ao mostrar como os discursos dos presidenciáveis, no início de 2014, apontavam para reforçar dinâmicas antigas do Itamaraty, legitimando o ministério em seu papel célere frente à PEB, mas sob uma roupagem democrática. Ou seja, há no MRE uma atuação de reforço do seu papel protagônico, ainda que baseado em um discurso democratizante e em teses de supostas aberturas.
A contribuição de Lopes suscita, ainda, provocativas alusões às dinâmicas das próprias relações institucionais governamentais sob o regime democrático. Pareceu-me, em especial, bastante feliz a analogia que o autor faz com a obra de Marco Cepik sobre os estudos de inteligência em ambientes democráticos.3 Isso porque, mesmo sob tempos de maiores demandas por transparência das burocracias públicas, há, em contrapartida, o entendimento de situações nas quais o Estado deve reter informações sigilosas – em especial nas áreas ligadas à defesa nacional e à política externa.4 Nesse sentido, a aprovação, em abril de 2014, do Marco Civil Regulatório da Internet no Brasil contribui para reafirmar a dificuldade entre democracia, transparência e liberdade individual versus dinâmicas institucionais democráticas. O livro do professor Lopes consegue uma proeza: ficar ainda mais atualizado agora do que no momento de sua redação. Sua hipótese fundamental, nomeada de republicanismo mitigado, indica que a forte influência do chamado republicanismo aristocrático que, desde a chancelaria de Rio Branco, caracteriza o Itamaraty, encontra-se desgastada devido às tensões por maior transparência e inclusão de novos atores. O problema é que, desgastado, tal republicanismo na PEB busca, em um discurso democrático, fortalecer-se sob nova roupagem. Utilizando-me, tal qual o autor, de uma metáfora musical, é como se o Itamaraty, pressionado por uma mudança rítmica, quisesse tocar a mesma música, mas em um tom diferente.
Prefaciado pelo ministro Celso Amorim e apresentado pelos professores Carlos Aurélio Pimenta de Faria (PUC Minas) e Maria Regina Soares de Lima (IESP/UERJ), nomes que dispensam apresentações em suas contribuições práticas e analíticas para a PEB, Lopes traz uma obra fundamental, repetindo as palavras de Faria, para o entendimento do difícil relacionamento do MRE com as dinâmicas democráticas da formulação de políticas públicas. Longe de uma resposta definitiva, talvez a grande contribuição do professor Lopes seja precisamente apontar a fragilidade da democratização da política externa brasileira frente à rigidez itamarateca. A dicotomia apresentada pelo autor, entre um discurso democratizante e uma atuação de fortalecimento institucional, mostra-nos como a inserção das demandas da sociedade deve passar por também incluir novos atores no processo de implementação e de tomada de decisão na PEB. Para tanto, aponta-nos Lopes, é necessário um debate profundo no país sobre temas que discutem o próprio papel do Estado, envolvendo questões de legitimidade e moral institucional, perpassando por uma própria dificuldade do Itamaraty em reacomodar-se, no terceiro milênio, frente às suas raízes históricas definidas por um aristocrata republicano.

Julho de 2014

Esta matéria faz parte do volume 23 nº1 da revista Política Externa
Volume 23 nº 1 - Jul/Ago/Set 2014 O Mundo dos Candidatos

A Revista enviou aos três principais candidatos à Presidência da República, como tem feito desde 2002, um questionário sobre temas de política externa para que a comunidade interessada neste assunto possa avaliar o que cada um pretende fazer nessa área se conseguir se eleger.

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