Política Externa

Scholars, Policymakers, and International Affairs. Finding Common Cause* de Abraham F. Lowenthal e Mariano E. Bertucci

por em 02/03/2015
Scholars, Policymakers, and International Affairs.  Finding Common Cause*

Abraham F. Lowenthal ocupa um lugar singular na história da reflexão sobre as políticas dos Estados Unidos para a América Latina e Caribe nos últimos 50 anos. Professor emérito de Relações Internacionais da Universidade do Sul da Califórnia fez graduação, mestrado e doutorado na Universidade Harvard. Iniciou seus estudos sobre as relações de seu país com os vizinhos nos anos 1960 com a tese de doutorado sobre um dos mais importantes episódios da história moderna do continente: a intervenção militar dos EUA na República Dominicana, em 1965, na esteira da revolução cubana e da crise dos mísseis, e a assistência internacional como instrumento de ação política de Washington na região. O trabalho resultou na obra inaugural de um acervo de 14 livros e mais de uma centena de trabalhos acadêmicos e inúmeros artigos para jornais. Scholars, Policymakers,and International Affairs. Finding Common Cause, que coeditou com Mariano E. Bertucci, um jovem pesquisador argentino da Universidade de Tulane, em Nova Orleans, é o mais recente.

“Ao longo de minha carreira acadêmica, organizei projetos de pesquisa tendo as escolhas de políticas firmemente presentes”, conta Lowenthal. Seu interesse em desenhar projetos de pesquisa e análise para melhorar a qualidade da elaboração de políticas públicas pautou também sua atuação na criação de instituições e fóruns voltados para o mesmo objetivo, no qual foi particularmente profícuo. Abe, como é conhecido pelos amigos, liderou a criação e dirigiu alguns dos mais importantes centros de reflexão sobre as relações dos EUA com seus vizinhos, sempre com um olhar crítico e analiticamente rigoroso às abordagens das estratégias concebidas em Washington. Nos anos 1970, marcados pelo apoio americano ao golpe de 1973 contra o governo constitucional de Salvador Allende, no Chile, fundou e dirigiu o Programa Latino-Americano do Woodrow Wilson International Center for Scholars. Na década seguinte, foi um dos criadores e o primeiro presidente do Diálogo Interamericano, que surgiu em contraposição à estratégia belicista da administração Ronald Reagan na América Central. Nas duas iniciativas, contou com o apoio de Fernando Henrique Cardoso, cuja carreira política ajudou a viabilizar apoiando a concessão de um financiamento da Fundação Ford, contra a vontade da administração Nixon, que permitiu a criação do CEBRAP, em abril de 1969, para abrigar e dar uma plataforma de ação a professores universitários banidos das universidades brasileiras pela ditadura militar. No caso do Diálogo Interamericano, Lowenthal ajudou também a abrir a porta do mundo para Luiz Inácio da Silva, recrutando-o como fundador da entidade, ao lado de FHC e de Dom Paulo Evaristo Arns, então cardeal arcebispo de São Paulo.

Encerrada a Guerra Fria, Lowenthal voltou-se para as relações da região com a Ásia fundando o Pacific Council of International Policy, do qual foi o primeiro diretor.

As três instituições, duas delas sediadas em Washington, ampliaram o espaço para o debate dos temas regionais nos chamados think tanks, “tanques de pensamento”, numa tradução literal, centros de pesquisa e reflexão de formatos variados. Financiados por fundações, governos, instituições multilaterais, filantrópicas e empresas, os think tanks são povoados por professores e pesquisadores de universidades e jornalistas em períodos sabáticos, políticos e altos funcionários em fim de carreira ou à espera de uma mudança de administração ou do partido no poder para voltar ao governo. Em anos recentes, executivos de empresas voltados para relações governamentais tornaram-se presenças assíduas nos debates. Em tese, os think tanks cumprem uma importante tarefa de interpretar e traduzir produção acadêmica, em sua diversidade, de forma a torná-la relevante à elaboração e execução de políticas nos vários níveis do governo. Supostamente, ajudam também a arejar o ambiente intelectual, pondo as ideias à prova da discussão pública. Alguns dos participantes são descritos como “public intellectuals”, por sua capacidade de participar e influir na Ágora de nossos tempos, ou seja, os espaços físicos e virtuais de debate público das questões que afetam a vida dos cidadãos e das nações. No pós-Segunda Guerra Mundial, os think tanks ganharam gradualmente força nos debates sobre relações internacionais e existem hoje, em formatos variados, em todo o mundo.

Scholars, Policymakers,and International Affairs, publicado no final de 2014, retoma a preocupação que pautou a carreira de Lowenthal com um tema importante, mas que é, segundo ele,“frequentemente negligenciado”, ou seja, “como aumentar o intercâmbio entre pesquisadores do mundo acadêmico e os formuladores e executores de políticas públicas de modo a melhorar a qualidade das políticas e fortalecer a pesquisa e o ensino das ciências sociais”. Organizado em seis seções, o livro reúne 15 textos de estudiosos e elaboradores/implementadores de políticas.

Num reflexo do distanciamento do Brasil e de seus intelectuais desse tipo de discussão em anos recentes, a presença brasileira no livro resumiu-se à participação de Fernando Henrique Cardoso nas discussões que ajudaram a estruturar o volume, por meio de comentários gravados em vídeo para um seminário realizado da USC. Lowenthal destaca, na introdução, a dívida que ele e o ex-presidente brasileiro têm com o sociólogo americano Albert O. Hirschman, um dos quatro intelectuais e praticantes a quem o livro é dedicado.

Além dos autores americanos e de Bertucci, o livro traz contribuições do México, Canadá, Reino Unido e Costa Rica.

Nas bem organizadas 320 páginas do volume, fica clara a preocupação dos vários autores não apenas com a falta de interação entre pesquisadores e governantes como com a  perda de foco, qualidade e relevância em anos recentes da produção acadêmica; e isso não se limita aos EUA e à América Latina. O problema é antigo. “Com honrosas exceções, aqueles que conduzem a política externa e os que estudam as relações internacionais raramente aprendem uns com os outros”, escreve o general Brent Scowcroft, ex-conselheiro de Segurança Nacional da Casa Branca, num texto de apresentação. “A maioria dos praticantes nos Estados Unidos e alhures parecem evitar contato com a teoria acadêmica, e os pesquisadores geralmente reciprocam; assim, o fosso abriu-se em anos recentes”, reforça Joseph S. Nye, o professor de Harvard e pai do conceito de “soft power”, que comandou a subsecretaria de assuntos políticos do governo Bill Clinton.

Lowenthal descreve o fosso a que Nye se refere, o distanciamento da teoria e da prática, como um “cisma” entre os que estudam políticas públicas e os que estão incumbidos de executar tais políticas, nos Estados Unidos. “Muitos formuladores de políticas pensam que os acadêmicos absorvem-se em debates abstratos e autorreferentes e estão primordialmente interessados em desenvolver teorias (e impressionar outros acadêmicos), em lugar de iluminar, e muito menos de recomendar soluções para os problemas prementes de que os formuladores/executores de políticas precisam tratar”, escreve Lowenthal. “Muitos acadêmicos, por sua vez, desdenham as simplificações e a falta de rigor analítico que frequentemente atribuem aos fazedores de políticas públicas, a quem percebem como pessoas interessadas em processos e resultados, mas não em causalidade”.  Lowenthal observa que tanto os estudiosos como os executores de políticas acham que a distância entre os dois campos aumentou na medida em que os acadêmicos voltaram-se mais para o desenvolvimento de modelagens formais e técnicas quantitativas e os encarregados de planejar e implementar políticas de governo passaram a ter menos tempo para tomar decisões, com informações limitadas num mundo em rápida transformação”.

Ainda assim, o livro destaca episódios para demonstrar a tese que o inspira, segundo a qual o diálogo e a colaboração entre intelectuais alçados a posições governamentais influentes e seus antigos colegas produziram bons resultados, num passado não muito distante.

O exemplo mais vistoso é citado no texto de Nora Lustig sobre os pesquisadores acadêmicos que aceitaram o desafio de assumir cargos públicos e passaram da teoria à prática. Santiago Levy, ex-professor universitário mexicano hoje na vice-presidência de pesquisa do Banco Interamericano de Desenvolvimento, testou seus conhecimentos sobre políticas de redução de pobreza depois de ser nomeado vice-ministro das Finanças em meados dos anos 1990. Atuando em colaboração com ex-colegas da academia, desenvolveu uma estratégia inovadora de transferência condicional de renda para os pobres. Chamado inicialmente de Progresa e rebatizado mais tarde de Oportunidades, o programa serviu de inspiração para duas iniciativas semelhantes em Campinas e Brasília, que resultaram no Bolsa Escola no governo de Fernando Henrique e na sua subsequente consolidação com outras iniciativas isoladas no Bolsa Família, no governo de Lula. Em 2008, programas parecidos estavam em execução em duas dúzias de países na América Latina, África e Ásia. “A presença de pesquisadores acadêmicos que se tornaram praticantes (como ocupantes de cargos públicos) é provavelmente a razão fundamental pela qual a pesquisa teve um papel importante ao identificar as limitações dos programas existentes, promover novas abordagens e determinar o desenho e as mudanças do Progresa/Oportunidades, que se deram ao logo do tempo”, escreve Lustig.

A ausência de uma contribuição brasileira específica privou o livro de um exemplo de alcance semelhante. Em meados dos anos 1980, depois de concluir seu doutorado no Massachusetts Institute of Technology, o economista Pérsio Arida passou meio ano no Wilson Center produzindo um estudo sobre a natureza e formas de enfrentar a inflação galopante no Brasil, que atormentaria o país nos dez anos seguintes à restauração da democracia, em 1985. Publicado como um “working paper” pelo Wilson Center, Economic Stabilization in Brazil revelou-se um trabalho seminal. Enriquecido pelas contribuições de acadêmicos-praticantes, num debate que se intensificou depois da chegada de Fernando Henrique Cardoso ao Ministério da Fazenda, em 1993, o texto foi peça fundamental da construção do Plano Real, que Arida ajudou a implementar como presidente do Banco Central no primeiro governo FHC.

A primeira parte do livro trata das oportunidades e desafios que enfrenta quem procura aportar técnicas e resultados de pesquisas acadêmicas ao processo de formulação e execução de políticas públicas. Chappel Lawson, do MIT, que trabalhou no Conselho de Segurança da Casa Branca no governo Clinton, Robert Pastor, da American University, ex-conselheiro do CSN para América Latina e o presidente Jimmy Carter, trazem contribuições  singulares sobre como o mundo das ideias influenciou e foi influenciado pelo processo de elaboração de políticas para fronteira México-EUA, bem como para as relações de Washington com o continente e o desenvolvimento de um conceito operacional de América do Norte, construído a partir das negociações do NAFTA, entre México, EUA e Canadá.

A segunda parte examina o papel dos acadêmicos no desenvolvimento de conceitos e agendas de políticas públicas. O texto de Jane S. Jaquette, analista da agência americana de cooperação internacional, a USAID, focaliza a contribuição de estudiosos na elaboração de políticas para ajudar o órgão a desenvolver uma estratégia sobre “mulheres e desenvolvimento” no governo conservador de Ronald Reagan, nos anos 1980, com resultados negativos.

Na terceira parte, três acadêmicos que ocuparam postos governamentais examinam suas experiências como pesquisadores nas universidades e think tanks e executores de políticas em governos nacionais e organismos multilaterais. Blanca Heredia, que dirigiu o Centro de Pesquisas e Docência Econômica do México e ocupou a subsecretaria do interior de seu país, observa que o fosso entre os estudos acadêmicos e a elaboração de políticas resulta não da insularidade institucional entre os dois campos, que está na raiz do problema nos EUA, mas da falta de pesquisas relevantes para políticas públicas nas ciências sociais mexicanas, que tendem a ser abstratas, teóricas e pouco empíricas. O exemplo do México serve para a maioria dos demais países do continente, entre eles o Brasil, campeão continental em produção acadêmica, mas não muito diferente do México quando se avalia o impacto das teses e estudos na formulação de políticas públicas.

Lustig faz o contraponto, descrevendo a experiência positiva que resultou no inovador Progresa/Oportunidades. Kevin Casas-Zamora, ex-vice-presidente da Costa Rica, com passagens pelo Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas e Organização dos Estados Americanos, debruça-se sobre as razões da parca contribuição do mundo acadêmico para a compreensão e busca de soluções para o drama da violência urbana. Ele faz um diagnóstico severo sobre a ausência de comunicação entre os estudiosos e os executores, e bate duro na falta de qualidade da produção intelectual sobre “segurança cidadã”, causada em parte pela propensão dos autores a perderem-se em sofisticados argumentos teóricos que se revelam de pouca serventia.

Na quarta parte, o livro examina as diversas maneiras pela quais os pesquisadores acadêmicos podem ajudar a formatar, legitimar, implementar, avaliar e alterar políticas públicas. Thomas J. Biersteker reflete sobre a participação dos intelectuais nas redes transnacionais de reflexão sobre políticas públicas, focalizando o processo de elaboração e execução de sanções econômicas.  Mitchell A. Seligson  examina o aporte dos processos de avaliação de políticas no caso do programa de promoção de democracia na USAID.

Seguem-se contribuições de Thomas A. Shannon, influente diplomata de carreira dos EUA que serviu como secretário de Estado Adjunto para a região, embaixador no Brasil e conselheiro do Departamento de Estado, e Rafael Fernández de Castro, diretor do Departamento de Relações Internacionais do Instituto Autônomo do México, que atuou como conselheiro internacional do presidente Felipe Calderón. O trabalho de Castro consiste em sua maior parte num relato dos esforços de integração comercial entre o Brasil e o México, que resultaram no acordo bilateral no setor automotivo durante os governos de Calderón e Lula.

O texto de Shannon, um dos mais respeitados diplomatas americanos na América Latina, é um dos melhores do livro. Prospectivo, o capítulo explora como as transformações globais em curso criaram a necessidade de uma diplomacia para o longo prazo. Essa nova diplomacia, recomenda Shannon, deve focalizar os temas emergentes na agenda internacional. Como mudança climática, segurança alimentar, segurança energética e governança global, reconhecendo as transformações em curso num mundo multipolar. Trata-se de reconhecer que as sociedades civis são hoje atores e vetores principais nas relações internacionais; compreender também que os direitos econômicos e sociais somam-se agora aos direitos políticos como objetivos-chave em todas as partes do mundo; concentrar-se em estratégias de empoderamento de indivíduos para que eles alcancem seus objetivos livres de exclusão e discriminação; valorizar a incorporação de conceitos e conhecimentos produzidos por estudos de países, conjunto de países e relações regionais. Shannon desafia os acadêmicos e os formuladores e executores de políticas a buscar novas parcerias, valendo-se não apenas de arranjos existentes nas universidades, think tanks e fóruns variados, mas trabalhando juntos para criar novos mecanismos que se beneficiem de novas tecnologias de informações e de oportunidades para explorar como novas forças, atores e instrumentos podem ser postos a serviço da agenda internacional deste século.

A sexta e última seção oferece visões mais amplas baseadas nas oficinas nas quais o tema e subtemas tratados no livro foram debatidos, bem como o conhecimento de três autores sobre a interação entre acadêmicos e formuladores de políticas na Ásia, na Europa e nas Américas: Paul Evans, canadense estudioso da Ásia, Laurence Whitehead, latino-americanista da Universidade de Oxford especializado em estudos comparados e o argentino Bertucci.

No final do volume, Bertucci e Lowenthal recapitulam as razões da desconexão entre os estudiosos e os atores dos processos políticos nas relações internacionais e enumeram algumas recomendações para reduzir o fosso que os separa através do engajamento dos estudiosos e da academia num processo de construção e execução de políticas que começa pelo reconhecimento e compreensão dos papéis de quem estuda e de quem faz política.

As recomendações serão aprofundadas nos dois livros nos quais Lowenthal está trabalhando em sua mais recente atividade como pesquisador não residente da Iniciativa Latino-Americana da Brookings Institution. Um dos livros explorará novas abordagens nas relações entre a América Latina e os Estados Unidos num mundo em transformação. O outro será dedicado ao engenho e arte de construção dos think tanks, que hoje existem num mundo mais plural e competitivo, bem diferente do ambiente da Guerra Fria, que impulsionou a criação desses espaços de encontro entre os pensadores e os fazedores de políticas.

 

Janeiro de 2015

* Johns Hopkins University Press, Baltimore, 2014, 320 pp.

Esta matéria faz parte do volume 23 nº3 da revista Política Externa
Volume 23 nº 3 - jan/fev/mar 2015 A Tragédia do Charlie

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