Política Externa

Cuba volta ao Hemisfério

por em 08/06/2015
Cuba volta ao Hemisfério

Depois dos anúncios de Barack Obama e de Raúl Castro de seus planos para pôr fim a meio século de hostilidades entre os Estados Unidos e Cuba, em dezembro de 2014, as diplomacias cubana e norte-americana conseguiram lidar com incidentes capazes de tornar inviável a restauração das relações bilaterais e fizeram da VII Cúpula das Américas, no Panamá em abril passado, o palco da reintegração de Cuba ao hemisfério. Este fato foi consolidado, no Panamá, durante o primeiro encontro entre os presidentes dos dois países desde 1958. Apesar das dificuldades ainda presentes no processo de reconciliação, a Cúpula das Américas provou sua relevância – e, por extensão, da Organização dos Estados Americanos (OEA) – como mecanismo capaz de solucionar conflitos internos e disputas regionais. O Hemisfério Ocidental pode oferecer uma melhor estrutura para atender às necessidades das nações latino-americanas do que as alternativas sub-regionais.

After the announcements by Barack Obama and Raul Castro of their plans to end a half century of US-Cuban hostility and to restore bilateral relations, in December 2014, the American and the Cuban diplomacies have dealt with incidents that would damage this main objective and could make the Summit of the Americas, last January in Panama, the stage of the reintegration of Cuba into hemispheric affairs. This historical fact was consolidated at this event, during the first meeting between the presidents of both countries since 1958. The roadblock to US-Latin American cooperation has been finally eliminated. The path of reconciliation, however, is likely to become steeper in the coming period. The ending of the US economic embargo over Cuba will require the approval of a Republican-dominated US Congress; a political and economic reform in Cuba, including in the Human Rights and democratic principles and practices, is still uncertain. Despite the remained doubts, these first steps proved the relevance of the Summit of the Americas and, by extension, of the Organization of the American States (OAS) as mechanisms able to address internal conflicts and regional disputes. The Western Hemisphere may well offer a framework for inter-American relations that can serve the needs and interests of Latin American Nations than the sub-regional approach.

Exclusão questionada

Quando os chefes de Estado do Hemisfério Ocidental se reuniram no Panamá em 10 e 11 de abril para a VII Cúpula das Américas, uma única questão rondava suas mentes. Os líderes ali reunidos, assim como muitos observadores, inclusive a mídia global presente em massa, se perguntavam: “Para onde vão as relações EUA-Cuba?”; “Será que essas duas nações, adversárias ferozes há meio século, estão preparadas para fazer as pazes e normalizar as suas relações?”

É verdade que a agenda formal da Cúpula incluía outros assuntos e que muitos países vieram ao Panamá com seus próprios problemas para resolver. Mas todas as outras questões foram eclipsadas pela reaproximação entre EUA e Cuba, anunciada pelos presidentes Barack Obama e Raúl Castro quatro meses antes. No Panamá, deu-se a primeira participação de Cuba em uma Cúpula das Américas, e o primeiro encontro entre os presidentes norte-americano e cubano desde 1958. Embora houvesse outros 31 presidentes e primeiros-ministros presentes na reunião, os holofotes estavam sempre sobre Obama e Castro. O encontro dos dois durou uma hora e dominou todas as notícias sobre a Cúpula.

Embora excluída das Cúpulas anteriores e das atividades da maior parte das outras instituições regionais, Cuba vinha se tornando cada vez mais ativa nas relações interamericanas ao longo da última década ou pouco mais. Começando por Hugo Chávez em 1998, a eleição de muitos governos de esquerda na América Latina resultou em sucessivas viagens de presidentes e outras autoridades a Cuba. A ilha atraía especialmente os líderes que já haviam participado de movimentos de guerrilha ou que tinham sido presos por resistir às ditaduras militares, como Lula da Silva e Dilma Rousseff, do Brasil, José Mujica, do Uruguai, Michelle Bachelet, do Chile, Daniel Ortega, da Nicarágua, e Salvador Sánchez Cerén, de El Salvador. O venezuelano Chávez, os presidentes da coalizão ALBA (Aliança Bolivariana das Américas), ferozmente anti-EUA, Evo Morales, da Bolívia, e Rafael Correa, do Equador, também visitavam Havana com frequência.

Em 2009, a exclusão de Cuba da principal instituição do Hemisfério, a Organização dos Estados Americanos (OEA), foi debatida pela primeira vez. Com o apoio de todas as nações da América Latina e do Caribe, a suspensão de Cuba da organização desde 1962 foi formalmente derrubada. Embora com considerável irritação e muita resistência, os EUA acataram essa maioria esmagadora, mas conseguiram incluir a condição de que Cuba se “adequasse aos princípios da OEA”. Ao proclamá-la um instrumento dos EUA, Raúl Castro disse que Cuba não tinha interesse em retornar à OEA e, basicamente, ignorou a organização desde então. Mesmo sem ter ainda sinalizado nada a respeito, é possível que o governo cubano, à medida que desenvolve suas novas relações com os EUA, decida participar da OEA de alguma forma.

Finalmente, Cuba assumiu um papel cada vez mais relevante nos assuntos regionais ao aceitar, em 2012, intermediar as negociações de paz entre o governo colombiano e as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC). Cuba assumiu mais um papel de destaque quando Raúl Castro foi eleito o terceiro presidente da recém-formada Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC), cuja reunião de 2014 foi sediada em Havana.

Na última Cúpula das Américas, em abril de 2012 em Cartagena, Colômbia, o envolvimento de Cuba nas instituições e atividades interamericanas surgiu mais uma vez como questão polêmica. A maioria dos líderes latino-americanos anunciou que não tomaria parte das próximas cúpulas a menos que Cuba fosse convidada como participante plena. Os EUA e o Canadá resistiram firmemente, sustentando que a cúpula havia sido definida como uma reunião dos governos democraticamente eleitos no Hemisfério. Mas ficou claro que, sem Cuba, provavelmente não haveria outro encontro de cúpula.

Imediatamente após a reunião de Cartagena começaram as especulações sobre até que ponto os EUA continuariam a resistir e se a próxima sede, o Panamá, um dos aliados mais próximos de Washington, faria um convite a Cuba. Logo depois da posse de Juan Carlos Varela como presidente em julho de 2014, os panamenhos sinalizaram que sim, convidariam Cuba – e Cuba indicou que aceitaria o convite. A questão passou a ser como e se os EUA participariam. Será que Washington simplesmente abandonaria a Cúpula das Américas ou enviaria alguém que não o presidente Obama para representar os EUA? E a questão final. Obama decidiria se juntar a Raúl Castro no Panamá?

A questão foi respondida de forma decisiva quando Barack Obama, em Washington, e em seguida Raúl Castro, em Havana, anunciaram seus planos de encerrar meio século de hostilidades entre EUA e Cuba e restabelecer relações normais. É pouco provável que a Cúpula tenha sido um fator muito importante na decisão de ambos os presidentes de iniciar uma reaproximação, embora ela possa ter afetado a escolha do momento para seu anúncio. O que poderia ser um constrangimento para Obama, ou uma fonte de discórdia ainda maior com a América Latina, acabou como um claro triunfo tanto para o presidente norte-americano quanto para o cubano. A proposta de reconciliação foi aplaudida universalmente na América Latina e no Caribe além de ser comemorada em todo o mundo, contando também com o apoio da maioria dos norte-americanos e da quase totalidade da população de Cuba.

O caminho para a reconciliação

Em 17 de dezembro de 2014, depois de mais de um ano de negociações secretas auxiliadas pelo papa Francisco, Barack Obama, em Washington, seguido por Raúl Castro, em Havana, anunciaram seus planos de restabelecer laços diplomáticos formais e de criar um novo relacionamento mais construtivo.

Era um resultado esperado por ambos os governos. Desde o começo de seu mandato, o presidente Obama deixou clara sua intenção de melhorar os laços com Cuba – e já de início amenizou algumas das barreiras ao comércio e às viagens para um dos vizinhos mais próximos dos EUA. O presidente assinou ordens executivas que permitiram aos cubano-americanos enviar mais dinheiro a seus parentes na ilha e os visitar com maior frequência. Passou a ser mais fácil para todos os norte-americanos conseguir as permissões necessárias para viajar a Cuba. Outras iniciativas unilaterais eram esperadas, mas a abertura gradual dos EUA foi interrompida quando as autoridades cubanas prenderam Alan Gross, um norte-americano que estava fornecendo equipamentos de internet e de telecomunicações para grupos judeus (e talvez outros) de forma clandestina (e ilegal, de acordo com os cubanos). No final de 2014, a saúde de Gross estava se deteriorando, e tanto os cubanos quanto os norte-americanos perceberam que sua morte em uma cadeia cubana, qualquer que fosse a causa, desferiria um golpe fatal contra o aquecimento das relações bilaterais. E o momento era perfeito para Obama. Depois das eleições parlamentares de novembro de 2014, embora tenham resultado em uma grande derrota para o governo e para o Partido Democrata, o presidente Obama estava livre de muitas obrigações políticas e passava a ter mais liberdade para seguir seu próprio caminho político.

De sua parte, o governo cubano há muito estava decidido a conseguir a libertação de cinco cubanos condenados por espionagem nos EUA. Eles haviam sido condenados a longas sentenças em Miami, em 2001, e desde então, transformados em ícones heroicos (conhecidos como os Cinco Cubanos) pelas lideranças cubanas. Em seus diálogos com os EUA, a exigência mais insistente de Cuba era a da libertação dos três que ainda estavam atrás das grades. O interessante é que os prisioneiros de ambos os lados, que antes eram os maiores entraves a qualquer acordo, se tornaram, pelo contrário, um dos principais motores das negociações entre EUA e Cuba.

Os líderes cubanos, no entanto, também tinham plena consciência de que a economia venezuelana estava em crise, aproximando-se de um colapso, e de que a ordem política desse país se encontrava em estado de instabilidade e deterioração. Compreendiam que era cada vez mais improvável que o governo de Caracas pudesse sustentar por muito tempo seus enormes subsídios a Cuba, que ano após ano cobriam cerca de metade dos imensos déficits comerciais da ilha.

Desde seu acordo em dezembro, tanto os EUA quanto Cuba têm sido modelos de civilidade e de diplomacia profissional. As duas nações cumpriram integralmente todos os seus acordos e promessas. Seus diplomatas já se reuniram em quatro ocasiões (duas vezes em Washington e duas em Havana), basicamente para formular os procedimentos de uma restauração completa das relações diplomáticas. Sua sessão mais recente, no entanto, foi quase inteiramente focada nas questões de Direitos Humanos, assunto em que os dois países discordam profundamente e não escondem suas diferenças.

Os três prisioneiros cubanos e Alan Gross (junto com um homem de nacionalidade cubana que estava preso havia 20 anos por servir como espião dos EUA) foram soltos pouco antes do anúncio de dezembro. Logo em seguida, os cubanos libertaram 53 dissidentes políticos, como havia sido acordado. Os EUA aumentaram em mais de quatro vezes o limite de remessas que indivíduos e famílias enviavam para Cuba e facilitaram substancialmente a regulamentação de viagens. Embora a proibição do turismo continue em vigor, agora Washington permite que membros de certos grupos – por exemplo, os acadêmicos, os jornalistas, os artistas e os atletas – viajem livremente a Cuba sem permissão prévia. O transporte aéreo para Cuba foi expandido, e novas (embora ainda limitadas) oportunidades comerciais foram abertas.

Os esforços de reconciliação entre EUA e Cuba, em suma, avançaram de forma relativamente distendida nos três meses que antecederam a reunião dos líderes hemisféricos em abril, na Cúpula das Américas no Panamá. Entretanto, dois incidentes revelaram certas tensões subjacentes e desafios, mas ambos foram resolvidos de forma satisfatória.

Primeiro, na reunião anual da CELAC, a recém-formada Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos, o presidente Castro sugeriu que, para a normalização das relações entre EUA e Cuba, seriam necessárias três grandes mudanças nas políticas dos EUA. Uma delas, a remoção de Cuba da lista de países que apoiam o terrorismo, já havia sido iniciada pelo governo de Obama. As outras duas – a suspensão do embargo comercial dos EUA e a devolução da Baía de Guantánamo a soberania cubana – dependem de ações do Congresso e podem levar anos para acontecer, colocando em suspenso o retorno à diplomacia normal. O presidente cubano resolveu a questão, no entanto, quando indicou em seguida que os dois itens eram essenciais como mudanças de longo prazo, mas não impediriam o restabelecimento dos laços diplomáticos nem direcionariam outras questões pendentes.

O segundo incidente foi mais polêmico e problemático. Apenas três semanas antes da Cúpula das Américas, a Casa Branca, em uma manobra realizada no momento errado, impôs sanções contra sete autoridades venezuelanas de médio escalão por violações de Direitos Humanos. Embora as sanções em si não tivessem maiores consequências, vieram acompanhadas de uma mensagem do Departamento de Estado que identificava a Venezuela, o maior aliado de Cuba, como uma grave ameaça à segurança dos EUA.

Reagindo a essa retórica exagerada, que normalmente acompanha esse tipo de sanção, o presidente Nicolás Maduro, da Venezuela, acusou Washington de conspirar para sabotar seu governo e pediu aos participantes da Cúpula que condenassem as ações dos EUA em suas declarações finais. Além de dar início a uma campanha de coleta assinaturas para uma petição aos EUA de retirada das sanções e de um pedido de desculpas à Venezuela.

As fortes críticas que o governo cubano, juntamente com a maior parte dos outros governos da América Latina e muitos comentaristas dos EUA, fizeram a decisão do governo de punir a Venezuela e declarar o país uma ameaça à segurança não surpreenderam. No entanto, a ação dos EUA não impediu que uma delegação de autoridades cubanas viajasse a Washington uma semana depois para se juntar a suas contrapartes norte-americanas em uma reunião sobre Direitos Humanos que havia sido previamente agendada. Havana não considerou as sanções contra a Venezuela, por mais que se tratasse de um aliado importante, razão suficiente para interromper suas negociações com os EUA.

Não levou muito tempo para o governo de Obama reconhecer que havia cometido um erro e tomar diversas atitudes para evitar qualquer impacto indesejado sobre a Cúpula das Américas ou as negociações entre Cuba e EUA. O governo norte-americano reconheceu publicamente que a Venezuela, na verdade, não era uma ameaça à segurança dos EUA e enviou um diplomata altamente renomado, o ex-embaixador dos EUA no Brasil Tom Shannon, para se reunir com Maduro e outras autoridades da Venezuela. A Casa Branca também buscou a ajuda de alguns governos da América Latina para apaziguar os venezuelanos.

A Cúpula, no Panamá

Na própria Cúpula das Américas, como era de se esperar, as atenções estiveram esmagadoramente voltadas para a reaproximação entre EUA e Cuba, apesar dos 31 outros presidentes e primeiros-ministros presentes. Em todo o mundo, esse encontro, o primeiro desde 1958 entre os presidentes de Cuba e dos EUA, dominou o noticiário sobre a Cúpula.

Apenas parcialmente apaziguados pela visita de Shannon, os venezuelanos, e um pequeno número de outros países, expressaram de forma eloquente suas críticas à sanção dos EUA. Talvez a pedido dos cubanos, no entanto, foram muito menos agressivos do que o esperado e atraíram pouco apoio ou atenção. Ficou claro que a maior parte dos países reunidos queria que a Cúpula das Américas tratasse da reintegração de Cuba nos assuntos hemisféricos e da reconciliação entre EUA e Cuba.

Não pretendiam que as muitas divisões e conflitos da região atrapalhassem essas
conquistas centrais.
Ironicamente, os próprios cubanos foram responsáveis pela distração mais visível.

Como representantes da sociedade civil, o governo cubano trouxe ao Panamá um grupo de partidários beligerantes, que previsivelmente, entraram em conflito aberto com opositores de seu governo. Em seguida obstruíram os procedimentos do fórum da sociedade civil da Cúpula para impedir a participação dos dissidentes cubanos e de outros adversários. Para muitos, a briga foi uma vívida ilustração de como a liberdade de expressão e associação continua sendo fortemente reprimida em Cuba. Autoridades dos EUA, irritadas, pressionaram a delegação cubana a pôr fim à perturbação, o que finalmente aconteceu. Foi então possível dar continuidade ao fórum, em que Obama discursou. Por que as autoridades cubanas permitiram que esse confronto ocorresse, no entanto, continua sendo um mistério.

Nada de surpreendente surgiu dos discursos programados dos dois presidentes. Ninguém questionou quando Raúl Castro falou por quase uma hora, embora cada chefe de Estado só tivesse oito minutos. Raúl apresentou uma história detalhada das violações da soberania cubana pelos EUA, seus danos cumulativos à economia da ilha e os vários esforços ao longo de muitos anos para minar o regime marxista. Mais tarde, no entanto, pediu desculpas a Obama por sua franqueza e elogiou tanto a honestidade do presidente dos EUA quanto sua decisão de romper com o passado. Obama certamente conquistou mais credibilidade e respeito na América Latina ao reconhecer a validade de muitas das críticas de Castro e deixar claro que a partir de agora os EUA se comprometeriam a adotar uma atitude mais positiva na região. Obama também apontou várias outras iniciativas recentes dos EUA em temas como drogas ilícitas, reforma imigratória, programas especiais de auxílio para países da América Central que sofrem com a violência e maior apoio às negociações de paz na Colômbia. Todas bem recebidas na América Latina.

Os participantes da Cúpula também ficaram animados com a notícia de que o Departamento de Estado dos EUA recomendou que Cuba não fosse mais considerada uma nação que apoia o terrorismo. Depois de voltar a Washington, Obama confirmou formalmente que Cuba seria removida da lista negra de inimigos dos EUA, decisão que o Congresso não poderá reverter.

Para o governo cubano, esse foi um passo especialmente vital. Agora, o país será capaz de conduzir transações bancárias internacionais e, provavelmente, atrairá maiores investimentos estrangeiros. Além disso, os EUA não precisam mais se opor a empréstimos a Cuba pelo Banco Mundial e por outras instituições financeiras multilaterais. Em resposta, as autoridades cubanas abriram uma nova fase no diálogo com os EUA, ao concordar em discutir a cooperação em assuntos policiais, incluindo a atenção aos fugitivos norte-americanos que se refugiaram em Cuba.

Com Cuba fora da lista de terroristas, os obstáculos políticos ao estabelecimento de relações diplomáticas formais já foram sanados. Algumas dificuldades logísticas ainda existem, mas há elevada expectativa de que Cuba e os EUA em breve transformarão suas “seções de interesse” em Washington e Havana em embaixadas de pleno direito com embaixadores dirigindo-as.

O período a seguir

Nos últimos quatro meses, os EUA e Cuba obtiveram progressos impressionantes para renovar seus laços diplomáticos formais. Os dois governos também parecem ter estabelecido certa medida de confiança e de respeito mútuo. Entretanto, é provável que o caminho se torne mais íngreme. Os próximos passos cruciais, como acabar com o embargo, por exemplo, exigem a aprovação de um Congresso atualmente dominado pelos republicanos, que não está nem um pouco entusiasmado com as novas relações dos EUA com Cuba. E as autoridades cubanas terão que começar a tomar decisões às quais vêm resistindo há muito tempo, no sentido de abrir sua política e sua economia.

Até agora, os temores de que a reconciliação entre EUA e Cuba seria bloqueada por grupos de oposição em Washington e em Havana se mostraram infundados. Liderados por três senadores cubano-americanos, os opositores norte-americanos a qualquer abertura a Cuba têm uma base poderosa no Congresso. Dois dos senadores são candidatos declarados à indicação republicana para presidente; o terceiro foi chefe do Comitê de Relações Internacionais do Senado e seu mais antigo membro democrata, até que acusações de corrupção o obrigaram a renunciar a sua posição de liderança no começo deste ano. Todos os três senadores, juntamente com outros três membros cubano-americanos da Casa, reagiram com irritação à iniciativa de Obama e pediram que ela fosse revertida.

O surpreendente é que poucos de seus colegas se juntaram a eles na oposição. É verdade que não foram muitos os republicanos no Congresso que aplaudiram a mudança política de Obama, mas poucos se dispuseram a contestar vigorosamente as alterações propostas. Nem mesmo a remoção de Cuba da lista de países que apoiam o terrorismo enfrentou muita resistência. A opinião pública também não esboçou nenhuma reação mais séria contra a mudança política a respeito de Cuba. Quase ninguém apareceu nos protestos de rua em Miami. A comunidade cubano-americana há muito intensamente hostil a qualquer abertura dos EUA em direção a Cuba, se tornou consideravelmente mais moderada nos últimos 12 anos. Hoje as pesquisas mostram que a comunidade está dividida em relação à nova atitude de Obama frente a Cuba, e que a maioria dos jovens claramente apoia a reconciliação.

A menos que o governo de Cuba rejeite abertamente o curso estabelecido pelos presidentes Obama e Castro, as mudanças já iniciadas parecem irreversíveis. O próximo presidente dos EUA pode, em princípio, reverter a nova política de Obama em relação a Cuba. Vários concorrentes à indicação republicana já prometeram que o farão. Mas essa reversão seria prejudicial às famílias cubano-americanas e extremamente danosa para a credibilidade dos EUA na América Latina e em outras partes do mundo. É difícil imaginar que algum presidente esteja preparado para reverter esse curso, a menos que o governo cubano retroceda em seus compromissos e restaure uma hostilidade aberta em relação aos EUA – o que hoje parece altamente improvável.

O presidente Castro também tem que enfrentar muitos adversários ferrenhos às mudanças. Entre eles estão muitas figuras representativas que lutaram na Revolução e que hoje ocupam postos de alto escalão, assim como vários dissidentes que desejam que os EUA mantenham suas restrições ao governo cubano até que o país se comprometa com uma abertura política genuína. Não houve, no entanto, manifestações públicas da oposição cubana, e ainda é impossível medir sua relevância.

Há pouca informação sobre a posição das Forças Armadas cubanas, que controlam muitas das maiores empresas do país e exercem considerável autoridade política e econômica. O único ceticismo visível em Cuba até agora veio de Fidel Castro. Depois de quase duas semanas de silêncio, ele aprovou sem entusiasmo a decisão de seu irmão mais novo, mas disse que levaria muito tempo para os dois países superarem sua profunda desconfiança mútua. Em contraste, dois terços dos cubanos estão otimistas de que as atitudes para melhorar as relações bilaterais levarão a uma vida melhor na ilha.

Embora seja pouco provável a reversão das mudanças já ocorridas nas relações entre EUA e Cuba, ainda não está claro até que ponto a reconciliação pode progredir. Tanto na Casa Branca quanto no Congresso, ainda que em graus variáveis, a medida para julgar a nova atitude em relação a Cuba será seu sucesso na promoção dos Direitos Humanos, da liberdade de expressão e da escolha política na ilha. Todos esses fatores têm a mais alta prioridade na agenda de negociação dos EUA. Para que os EUA amenizem ainda mais suas restrições e sanções a Cuba, o governo de Havana precisa estar disposto a abrir sua política e sua economia.

As escolhas de Cuba para um próximo períodao serão decisivas. Há pouca razão para duvidar que o governo cubano esteja realmente comprometido em melhorar de suas relações com os EUA. O país tem pouco a ganhar com a continuidade das hostilidades, e novas relações ofereceriam um futuro de maior esperança para sua instável economia, que em breve pode perder o apoio financeiro da Venezuela. Ainda assim, desde o dia do anúncio dos planos de reconciliação, Raúl Castro e outras autoridades cubanas juraram repetidas vezes que o sistema político e econômico de Cuba permaneceria fundamentalmente inalterado. O processo dolorosamente lento de reformas econômicas ao longo dos últimos oito anos ilustra como as lideranças cubanas rejeitam a reforma sistemática. Elas até agora não demonstraram nenhuma disposição em abrir mão de seu controle centralizado.

Washington terá que ter paciência, o que nunca foi seu ponto forte, e compreender os limites de sua influência sobre a evolução política de Cuba. Serão necessárias ações por parte do governo e do povo de Cuba para promover mudanças duradouras. Os EUA têm razão em pedir aos cubanos o respeito aos Direitos Humanos e aos princípios democráticos, mas terão de manter sua palavra no sentido de abrir mão de exigências, de pressões e de prazos excessivamente rígidos. Tais exigências podem sair pela culatra, fazendo com que o governo de Havana se torne ainda mais resistente às mudanças. Fidel Castro certamente tinha razão ao prever que restaurar a confiança e reconstruir uma relação entre esses dois inimigos de longa data levará tempo.

Algumas consequências de uma nova relação EUA-Cuba

Os maiores impactos potenciais da reaproximação dizem respeito a Cuba. O estreitamento dos laços com Cuba não vai alterar a política dos EUA nem terá grande efeito sobre sua economia gigantesca. Para os EUA, a mudança mais importante diz respeito a suas relações com a América Latina, onde, com o tempo, a credibilidade dos EUA deve aumentar, juntamente com as perspectivas de maior cooperação com os países da região.

Melhores relações com os EUA podem contribuir muito para a saúde da economia cubana. Certamente poderão prevenir ou amenizar uma crise humanitária se a economia cubana entrar em colapso. A longo prazo, laços mais fortes com os EUA devem aumentar as chances de Cuba construir uma ordem econômica sustentável. Isso vai depender não apenas da normalização dos laços diplomáticos, mas também do fim do embargo – que acabaria com as múltiplas barreiras ao comércio, investimentos, remessas e turismo que há muito foram erigidas entre os dois países, separados apenas por 161 quilômetros. O fim do embargo permitiria, por exemplo, que navios que param em Cuba viajassem imediatamente depois aos EUA; atualmente, eles são barrados em portos norte-americanos por seis meses.

Em suma, Cuba, passaria a ter acesso ao imenso mercado dos EUA, a seu enorme fluxo de turistas e a seus recursos de capital. Também se tornaria um lugar muito mais atraente para investimentos estrangeiros de outras nações. A mudança nas relações com os EUA também abriria oportunidades de empréstimos multilaterais do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

Mas ainda resta responder uma questão central: será que as autoridades cubanas farão as mudanças necessárias para aproveitar as novas oportunidades? O futuro econômico da ilha – e as perspectivas que pode oferecer a seus cidadãos e aos estrangeiros – dependerá principalmente da capacidade de Cuba de implementar sua própria agenda de reformas sérias. Nesse aspecto, o histórico não é muito animador.

As relações de Washington com a América Latina devem sair fortalecidas com a abertura de Obama a Cuba, o que já foi anunciado por todos os chefes de Estado participantes da Cúpula regional, e pelas outras iniciativas recentes de seu governo em relação à América Latina. No entanto, seria prematuro prever grandes transformações no tom das relações interamericanas. Apesar das demonstrações de boa vontade na Cúpula no Panamá, a maior parte dos países da América Latina manteve uma atitude de desconfiança e cautela em relação aos EUA – ao mesmo tempo em que, pragmaticamente, sustentam relações cordiais com Washington. Justificados por uma considerável experiência histórica, muitos latino-americanos duvidam se os EUA vão de fato implementar as propostas do presidente Obama e as sustentar ao longo do tempo. Eles sabem que a mudança política em Washington pode produzir bruscas reviravoltas.

Além disso, os laços dos EUA com a América Latina foram abalados e transformados nos últimos anos por outras tendências e questões poderosas. Quaisquer que sejam as opiniões sobre as políticas dos EUA, as nações da América Latina são hoje muito mais independentes dos Estados Unidos. Estão mais confiantes, assertivas, expandiram e diversificaram seus laços com o resto do globo. As relações bilaterais de Washington com muitos governos se tornaram mais variadas e complexas, muitas vezes envolvendo simultaneamente conflito e cooperação. À medida que as economias e instituições da América Latina ganharam força, autonomia e alcance, os EUA passaram a ter menor presença e influência na região. Além disso, os EUA já tiveram autoridade considerável sobre as instituições multilaterais do continente, mas sua importância também diminuiu de forma substancial.

Abandono de uma estrutura hemisférica

O Brasil e muitos outros países da América Latina há algum tempo vêm questionando se o hemisfério é uma estrutura adequada para a condução de assuntos regionais. Cada vez mais, a OEA é considerada irrelevante para seus interesses – e muitas vezes, seus membros parecem igualmente céticos em relação ao valor da Cúpula das Américas. Na última década, a OEA foi em grande parte excluída de qualquer papel político relevante no hemisfério, especialmente na América do Sul, onde a recém-criada União das Nações Sul-Americanas (UNASUL) assumiu o papel de lidar com conflitos internos e disputas regionais.

Mudanças recentes no panorama global e regional, no entanto, sugerem que o Brasil e outras nações da América do Sul podem estar sendo precipitadas ao abandonar o conceito hemisférico – e que, talvez, devessem reconsiderar sua abordagem perante as questões regionais. Hoje, o Hemisfério Ocidental, incluindo toda a América Latina e o Caribe, além dos EUA e do Canadá, pode muito bem oferecer uma estrutura para as relações interamericanas capaz de melhor atender às necessidades e os interesses das nações latino-americanas do que a abordagem sub-regional que está atualmente na moda.

As vantagens de manter relações econômicas estreitas e cooperativas com os EUA são amplamente reconhecidas pela maior parte dos países latino-americanos, inclusive por vários que, de forma geral, são hostis aos EUA. É verdade que nos últimos 12 anos, mais ou menos, a maior parte das nações latino-americanas sabiamente expandiu e diversificou suas relações comerciais globais, gerando grandes benefícios para suas economias. Mas elas também mantiveram laços econômicos significativos com os EUA, que agora se tornam cada vez mais importantes com a desaceleração do crescimento da região, no contexto de uma economia global enfraquecida.

A divisão da América Latina em dois blocos econômicos – os 11 países que têm acordos de livre-comércio com os EUA e os sete países que são membros ou candidatos a membros do Mercosul – provavelmente não ajuda. O progresso no sentido de acordos comerciais hemisféricos, com ou sem cláusulas de livre-comércio, pode fortalecer as perspectivas econômicas da região inteira.

O governo Obama renovou muitas de suas políticas em relação à América Latina, que hoje estão mais do que nunca alinhadas aos interesses e às atitudes da região. A decisão dos EUA de normalizar as relações com Cuba foi a mudança mais drástica. A estrutura hemisférica não exigirá mais a exclusão de Cuba das atividades e instituições regionais. Este obstáculo à cooperação entre EUA e América Latina finalmente foi eliminado.

Embora não tenham sido amplamente percebidas, as políticas antidrogas dos EUA também foram substancialmente revisadas. Obama decretou o fim da guerra americana contra as drogas e pediu que os países desenvolvessem suas próprias estratégias e iniciativas para lidar com esses problemas. Embora as novas soluções surjam lentamente, Washington não é mais o árbitro hemisférico das políticas antidrogas.

A evolução do curso das políticas dos EUA em relação a Cuba e às drogas foi fortemente influenciada pela Cúpula das Américas de 2012, em Cartagena, Colômbia. Foi nesse encontro, que as nações da América Latina, apesar da resistência de Washington exigiram que: 1) Cuba fosse convidada para a Cúpula do Panamá e 2) que a OEA desse início a um estudo de estratégias alternativas para a questão das drogas ao longo de um ano. O resultado dessa Cúpula demonstrou que uma estrutura hemisférica para as relações interamericanas pode oferecer aos governos latino-americanos oportunidades importantes de moldar e restringir as políticas dos EUA.

Também é verdade que, às vezes, os EUA podem ajudar a lidar com questões difíceis na América Latina. Foi por isso que tanto o governo colombiano quanto os rebeldes das FARC comemoraram a indicação de um enviado especial dos EUA para as negociações de paz em Havana. Outro exemplo é a situação cada vez mais explosiva da Venezuela, com a qual o Brasil e outros governos da América do Sul fracassaram em tratar de forma eficaz, apesar de terem prometido buscar uma solução há mais de um ano. Não está nada claro se os EUA conseguiriam de fato contribuir de forma útil. Mas um debate sério na OEA a respeito da crise venezuelana poderia, pelo menos, ter ajudado a evitar o equívoco dos EUA em declarar a Venezuela uma grave ameaça à segurança nacional, iniciativa que só serviu para aumentar a crise.

Finalmente, a UNASUL e outros agrupamentos sub-regionais simplesmente não têm recursos ou capacidade para executar o trabalho da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), da Corte Interamericana de Direitos Humanos, da Relatoria para a Liberdade de Expressão ou das equipes da OEA de monitoramento de eleições. Sem uma abordagem hemisférica, seus esforços vitais pela proteção dos Direitos Humanos, dos procedimentos eleitorais democráticos e do Estado de Direito sofreriam restrições sérias ou simplesmente não aconteceriam.

Os governos da América Latina não precisam escolher entre uma estrutura hemisférica e uma abordagem sub-regional para lidar com as crises, conflitos e outros desafios das Américas. A UNASUL já vem lidando muito bem com vários problemas na América do Sul. E há boas razões para tratar de certos problemas em fóruns sub-regionais sem a presença dos EUA. O regionalismo continuará sendo uma poderosa corrente na América Latina. Mas a importância potencial da OEA e da Cúpula das Américas nas relações interamericanas também deve ser reconhecida. Talvez esteja na hora de reforçar e reformular essas instituições, e não de abandoná-las ou diminui-las. Se a OEA e a Cúpula das Américas estão fracassando em sua missão, deve-se em grande parte ao resultado de decisões tomadas por seus países membros. Agora que Cuba está se reintegrando às relações hemisféricas, talvez seja hora de considerar uma mudança de curso.

Tradução Paula Zimbres
Abril de 2015

Esta matéria faz parte do volume 23 nº4 da revista Política Externa
Volume 23 nº 4 - abr/mai/jun 2015 Revista Política Externa

A situação geopolítica da Ásia neste século é tão peculiar como tensa devido às aspirações de seus três principais atores. Japão, China e Coreia ainda não resolveram questões históricas entre si, mantêm alianças antigas e atuais que se conflitam e, curiosamente, preservam os legados de seus três velhos líderes.

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