Política Externa

A vez e a hora da diplomacia no Oriente Médio

por em 18/11/2015
A vez e a hora da diplomacia no Oriente Médio

O Acordo de Viena, sobre o programa nuclear iraniano, ilustra a separação entre os que defendem uma solução pacífica negociada sobre o programa nuclear iraniano e os que somente confiam em uma ação armada para submeter Teerã às decisões a serem impostas, em última análise pelos Estados Unidos e por Israel. Este artigo discorre sobre os antecedentes próximos e remotos do programa nuclear iraniano e seus efeitos sobre as relações de Teerã com sua vizinhança e com Washington e Tel Aviv. Igualmente trata da incerteza sobre o futuro do acordo, a ser definido pelo Congresso americano e testado pelo cumprimento de seus termos, ao longo do tempo, por todas as partes envolvidas.

The Vienna Agreement has illustrated the separation between those who advocate a peaceful negotiated solution on the Iranian nuclear program and those that only rely on an armed action in order to submit Tehran to the decisions ultimately imposed by the United States and Israel. This article discusses the near and remote background of the Iran's nuclear program and its effects on the relations between Tehran and its main adversaries at Middle East, Washington and Tel Aviv. It also discourses on the uncertainty about the future of this nuclear deal, that depends on the American Congress approval and on the compliance with its terms, over time, by all parts involved in it.

A diplomacia não tem tido, em anos recentes, uma trajetória de sucessos no Oriente Médio e, a rigor, nem mesmo uma oportunidade real de testar sua eficácia. Pelo contrário seus êxitos têm sido antes a exceção do que a regra. O mesmo também se pode dizer das soluções militares. Depois da experiência essencialmente bem-sucedida de responder à agressão do Iraque no Kuwait, em 1990. Intervenções subsequentes – com várias configurações e graus diversos de legitimidade – no Afeganistão, Iraque, Líbano, Gaza e Síria, para apontar apenas algumas das mais significativas em anos recentes, tiveram resultados muito modestos e, em vários casos, desastrosos.

No Oriente Médio, foi possível observar que, nos últimos tempos, em vez de se irem simplificando os problemas, se fazem cada vez mais intrincados, sem que se vislumbrem soluções negociadas e duradouras. Naquela parte do mundo as complexidades se acumulam, e as dificuldades em encontrar a paz parecem cada vez maiores.

O fracasso, até agora, da chamada Primavera Árabe e o traumático projeto da criação de um califado são evidências da intrínseca complexidade dos desafios a enfrentar em uma região onde, em espaços territoriais exíguos e ocasionalmente contestados, forças armadas, religiões e interesses econômicos e estratégicos se enfrentam com grande violência e paixão.

A questão do programa nuclear iraniano ilustra como poucos casos os riscos e as complexidades dos desafios geopolíticos que a região oferece.

Em linhas gerais, os antecedentes são conhecidos. Faz alguns anos, o Irã – parte do Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP) – embarcou em um vasto programa para o enriquecimento do urânio que pudesse servir, como pretende Teerã, como combustível de reatores nucleares e para a fabricação de isótopos radioativos para fins agrícolas ou medicinais.

Essas atividades estão permitidas pelo TNP, mas o projeto iraniano provocava a suspeita de ser, na realidade, uma maneira disfarçada de buscar o enriquecimento do urânio para fins militares – atividade que reclama um grau de enriquecimento muito superior àquele pretendido, mas que se confunde com as atividades permitidas nas etapas iniciais desse processo de enriquecimento.

As suspeitas se fundavam no radicalismo e na falta de transparência do governo de Teerã; em sua determinação de não reconhecer o Estado de Israel; na volatilidade da situação no Oriente Médio; na aparente ausência de motivação verdadeira do Irã, como um dos grandes produtores mundiais de petróleo, de usar a energia nuclear como fonte alternativa; e, sobretudo, na truculência do então governo do Irã, que tinha em seu condutor, Mahmoud Ahmadinejad, um protagonista engajado em uma retórica anti-Israel ameaçadora e estridente.

Em Tel Aviv e Jerusalém, a truculência de Ahmadinejad encontrava eco nas atitudes de Benjamin Netanyahu, então como agora primeiro-ministro de Israel, e um jogo perverso de personalidades e interesses tornava qualquer forma de negociação extremamente difícil. Não cabe fazer aqui o histórico das tentativas de acomodação que, através de várias geometrias de negociação e qualificados intermediários, que contavam com amplo respaldo da sociedade internacional, fracassaram diante de um quadro de interesses e preconceitos especialmente adverso. Também o caminho da ação internacional através do Conselho de Segurança das Nações Unidas – depois que os Estados Unidos usaram seu poder de veto por cerca de 30 vezes ao longo de vários anos para socorrer Israel, em vias de ser condenado naquele foro por contundentes maiorias – não parecia mais ser promissor.

Como quase tudo que acontece no Oriente Médio, a questão que também aqui nos interessa tem antecedentes próximos e remotos e bruscas mudanças de posição dos principais atores envolvidos. Foi, na verdade, o Xá Reza Pahlevi quem primeiro promoveu um ambicioso projeto atômico para seu país, com vigoroso apoio de Washington, que previa a construção de 20 centrais nucleares e o oferecimento de combustível para operá-las e que seria posto em execução dentro da moldura do programa conhecido como “átomos para a paz”.

Derrubado o Xá e substituído seu regime pela Revolução Islâmica, o Aiatolá Khomeini desmontou o programa existente, alegando que alguns dos usos da energia nuclear contrariavam preceitos islâmicos. Mas ele mesmo reverteria essa posição em 1979, quando o Irã, invadido pelo Iraque, é alvo de armas de destruição em massa (no caso, armas químicas). Khomeini voltou atrás em sua posição e políticas e se comprometeu com o projeto que, ampliado e modificado, é agora objeto dessa grande controvérsia sobre qual seria a verdadeira natureza e alcance do programa nuclear iraniano.

Há mesmo quem questione se a condenação então feita pelo governo iraniano aos usos militares do átomo constitui, a rigor, uma “fatwa”, como pretende Teerã. Ou seja, um parecer com poderosa força de convencimento moral e expressão de sentimento religioso formulada por quem tivesse a autoridade moral para fazê-lo.

Teerã, vale acrescentar, nunca encontrou verdadeiros aliados em sua região geográfica que achassem que a segurança de cada um deles seria reforçada pela existência de um Irã nuclearizado militarmente. O sentimento generalizado dos vizinhos do Oriente Médio é de que se multiplicariam os riscos de desestabilização de uma região já tão manifesta e agudamente instável.

Se os vizinhos se alarmavam, Israel, por seu lado, elevou o patamar de suas críticas e preocupações a um nível extremo e viu em um Irã nuclearizado uma ameaça existencial à própria sobrevivência do Estado judeu. É evidente que Israel, como única potência nuclear na região e, para fins estratégicos, um virtual protetorado norte-americano, observa com grande apreensão qualquer mudança na equação central do poder na região que, no momento, lhe é intensamente favorável.

A questão de como responder ao desafio do programa nuclear iraniano ilustra de maneira dramática a separação de caminhos entre os que acreditam em uma solução negociada e aqueles que, a rigor, só confiam em uma resposta armada radical que levasse a uma verdadeira capitulação do Irã, com sua plena submissão às decisões que seriam impostas, em última análise, pelos Estados Unidos e por Israel.

Nesse enfrentamento estão, de um lado, os setores mais duros do partido Republicano e do estamento estratégico/militar em Washington, favoráveis a uma solução armada decisiva. Do outro, aqueles que pensavam e pensam que a completa submissão do Irã pela via militar ou pelo acúmulo de sanções seria uma longa, onerosa e arriscada tarefa, em termos materiais e humanos, e que mais valia concentrar esforços para encontrar uma solução realista que garantisse, pela via de inspeções e controles, que o Irã não se desviaria dos compromissos assumidos dentro do TNP pelo menos por um prazo longo a ser definido pelas próprias negociações.

Não se deve crer que a conclusão das negociações em Viena entre o P5+1 (os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança mais a Alemanha) e o Irã represente o fim de um longo processo. A aprovação do projeto pelo Congresso dos Estados Unidos, ainda por vir, é uma incerta travessia, e estamos distantes de ter garantias da aprovação parlamentar a um documento que continua a inspirar dúvidas e incertezas. A proximidade das eleições presidenciais nos Estados Unidos, o desgaste da administração de Barack Obama, a intransigente oposição à iniciativa por parte do Comitê Americano de Assuntos Públicos de Israel (AIPAC) e de outros instrumentos de lobby israelense não são augúrios encorajadores.

De um modo geral a sociedade internacional celebra o fato de que a controvérsia teve até agora um encaminhamento diplomático e que, ao contrário do que se temia, não tenha havido recurso a uma solução militar unilateral.
A questão de como responder ao desafio colocado pelo programa nuclear iraniano ilustra, de maneira dramática, a separação de caminhos entre os que preferiam uma solução negociada e aqueles que só confiavam em uma resposta militar radical.

Assim, de um lado estavam os setores mais duros do partido Republicano e do estamento estratégico/militar de Washington, favoráveis a uma ação militar decisiva. Do outro, todos aqueles que pensavam que a eventual submissão militar do Irã seria uma longa e onerosa tarefa, em termos militares e humanos, e que mais valia concentrar esforços para encontrar uma solução aceitável e, ao mesmo tempo, suscetível de verificação por controles e inspeções eficazes por parte de uma poderosa coligação de forças.
A mesma coligação se juntou para o fim específico de dobrar o Irã, depois de fragilizá-lo por meio da adoção e aplicação de um conjunto de sanções severas e debilitantes. O próprio Irã não poderia resistir por mais tempo a seu efeito cumulativo sem arriscar o colapso de sua economia e uma profunda fragilização de seu regime político.

Futuro incerto

Não é fácil nem prudente arriscar previsões sobre o que deve acontecer com toda essa questão no futuro imediato. O que observo a seguir se assenta essencialmente em uma análise probabilística do que pode ocorrer.

Não vejo o Irã, em curto prazo, sabotando os acordos alcançados. Sabe Teerã que eles são o melhor a que pode aspirar e que um comportamento não confiável de sua parte iria anular tudo o que se obteve. Em outras palavras o que está sobre a mesa é, nas circunstâncias atuais, o melhor que o Irã pode esperar.

Israel, pelo contrário, fará tudo para desfazer o que foi realizado e teme uma reaproximação norte-americana com o Irã e com a Turquia, o que diminuiria a sua influência na região. Quanto à sua influência em Washington, penso que está acima das vicissitudes na região e representa hoje uma das principais coordenadas dos Estados Unidos em suas relações com o mundo.

A Arábia Saudita e os países conservadores do Golfo Pérsico não gostam do acordo. Mas, com a crise do petróleo e seus problemas internos, não se arriscarão a ter um papel mais ativo na tentativa possivelmente inútil de fazer descarrilar o Acordo de Viena.

Os sócios na negociação não se afastarão do difícil consenso a que chegaram e não devem estar dispostos a exercer pressões adicionais sobre Teerã. Mas serão, suponho eu, uma força poderosa para que Teerã cumpra com tudo aquilo com que se comprometeu e para pressionar os Estados Unidos a ratificar sem demora e sem emendas o acordo nos termos em que foi negociado.

A grande incógnita são os Estados Unidos, onde as circunstâncias do jogo sucessório e as pressões de Israel serão as variáveis a se observar. Não será fácil ver o Acordo de Viena aprovado pelo Congresso nos termos em que foi redigido e, talvez, o presidente Obama busque até mesmo transformá-lo em um acordo executivo, o que requer um menor apoio do Poder Legislativo dos Estados Unidos.

Obama conseguiu uma vitória significativa ao obter no Senado os 34 votos necessários para evitar que sua iniciativa fosse vetada por seus adversários. Assim o jogo irá continuar, mas a administração Obama tem ainda grandes e crescentes obstáculos a superar.

Ao Brasil e à diplomacia brasileira cabe essencialmente acompanhar a evolução do projeto como questão na qual o país teve, juntamente com a Turquia, uma presença significativa em um momento do processo. Dela nos ficou, acredito eu, a lembrança de que atuamos um pouco além de nossas forças e dos nossos interesses. O Brasil deve continuar a ativamente participar das deliberações nos foros multilaterais dentro da moldura dos princípios que nos regem e a limitar nossa ação a procedimentos que não ultrapassem esses princípios. Podemos e devemos ser construtivos e consistentes, sem correr os riscos de um protagonismo excessivo.

Sem buscar uma visibilidade excessiva ou superestimar nossa influência, devemos aproveitar as oportunidades que se ofereçam para sermos construtivos e influentes. Mas tendo sempre presente que o Brasil possui um importante e bastante avançado programa nuclear para fins pacíficos e que, mantida a nossa plena credibilidade como membro do TNP e de outros acordos e sistemas internacionais, devemos resguardar as opções que aquele Tratado faculta ao Brasil.

Novembro de 2015

Esta matéria faz parte do volume 24 nº1 e 2 da revista Política Externa
Volume 24 nº 1 e 2 - jul/dez 2015 O Histórico Acordo de Viena

O Acordo de Viena sobre o projeto nuclear iraniano evitou as consequências trágicas da hipótese de o Irã, país inserido na região mais tensa do mundo, obter armamento nuclear.

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Vol. 24 nº 1 e 2 - jul/dez 2015 jul/dez - 2015 O Histórico Acordo de Viena O Acordo de Viena sobre o projeto nuclear iraniano evitou as consequências trágicas da hipótese de o Irã, país inserido na região mais tensa do mundo, obter armamento nuclear.
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