Política Externa

Geoeconomia: a lógica geopolítica no comércio mundial

por em 19/11/2015
Geoeconomia: a lógica geopolítica no comércio mundial

O artigo busca definir o campo da Geoeconomia e destacar uma dimensão contemporânea central da prática geoeconômica entre as grandes potências internacionais: o comércio mundial. A primeira parte do artigo procura oferecer uma definição da geoeconomia e do seu âmbito de estudos. A segunda parte apresenta um esboço da evolução histórica da geoeconomia, dividindo sua linha evolutiva em quatro gerações, desde o início do século XX até hoje. A terceira e última parte analisa especificamente duas tendências geoeconômicas do comércio internacional contemporâneo: o impasse nas negociações da Rodada Doha da OMC e as negociações dos dois acordos megarregionais liderados pelos EUA – o TPP e o TTIP. As dinâmicas dessas tendências e dos atores geoeconômicos envolvidos, como os EUA e a China, deverão redesenhar o cenário estratégico do comércio global nos próximos anos.

This article seeks to define the field of the Geoeconomic and highlight a central contemporary dimension of the Geoeconomics practice among the major international powers: the World Trade. The first part of the article seeks to provide a definition of Geoeconomics and its scope of studies. The second part presents an outline of the historical evolution of the Geoeconomic, by dividing its evolutionary line into four generations from the early Twentieth Century until today. The third and final part looks specifically two Geoeconomic trends of contemporary international trade: the deadlock of the Doha Round negotiations of the WTO and the negotiations of the two megarregionais agreements led by the United States – the TPP and the TTIP. The dynamics of these trends and Geoeconomic players, such as the US and China, should redraw the strategic landscape of global trade in the coming years.

O estudo e a prática da Geoeconomia, entendida como a lógica competitiva da geopolítica aplicada às relações econômicas internacionais, ressurgiram em tempos recentes. Como em outras instâncias do passado, o renascimento da Geoeconomia parece relacionar-se a momentos de transição no sistema internacional. Não por acaso a atual ascensão de um sistema multipolar de poder econômico internacional criou as condições propícias para um interesse renovado nas questões geoeconômicas globais.

Na conformação desse sistema multipolar, potências econômicas tradicionais, como os EUA e a Europa, em processo de recuperação da crise financeira transatlântica de 2008, passaram a coexistir com potências econômicas emergentes, como a China, a Índia e o Brasil, entre outras. A reforma da ordem econômica internacional de Bretton Woods, de suas regras e instituições; o impasse nas negociações da Rodada Doha na Organização Mundial do Comércio (OMC); as grandes negociações comerciais megarregionais como as Parcerias Transpacífica (TPP) e Transatlântica (TTIP); as estratégias de inserção das principais potências econômicas, como a “Nova Rota da Seda” da China; entre tantos outros exemplos, tornaram indispensável repensar o aspecto geoeconômico das relações internacionais contemporâneas.

Este artigo busca definir o campo da Geoeconomia e destacar uma dimensão contemporânea central da prática geoeconômica entre as grandes potências internacionais: o Comércio Mundial. A primeira parte do artigo procura oferecer uma definição da Geoeconomia e do seu âmbito de estudos. A segunda parte apresenta um esboço da evolução histórica da Geoeconomia, dividindo sua linha evolutiva em quatro gerações, desde o início do século XX até hoje. A terceira e última parte analisa especificamente duas tendências geoeconômicas do Comércio Internacional contemporâneo: o impasse nas negociações da Rodada Doha da OMC e as negociações dos dois acordos megarregionais liderados pelos EUA – o TPP e o TTIP.

Geoeconomia: uma definição

A Geoeconomia evoluiu da Geopolítica. Em sua concepção moderna, a Geopolítica designa o estudo da configuração de poder no sistema internacional e suas implicações para a competição política internacional e para a morfologia estratégica do espaço mundial. Tanto a Geopolítica quanto a Geoeconomia estão essencialmente associadas à competição geoestratégica por primazia e poder internacional no mapa-múndi. Mas a Geoeconomia particulariza a lógica Geopolítica e lhe ressalta a dimensão do poder econômico.

A Geoeconomia trata da configuração do poder econômico
internacional e das interações entre poder econômico e poder político na competição geoestratégica entre as principais potências econômicas internacionais. Nessa competição, que vincula fatores econômicos à Geopolítica e cujos resultados trazem consequências de longo prazo para o equilíbrio de poder global, a Geoeconomia compreende uma dupla acepção para a estratégia de política exterior: (i) o uso do poder econômico para fins de poder e influência Geopolítica; e (ii) o uso do poder Geopolítico para objetivos de poder e influência econômica. A Geoeconomia é, portanto, um tipo especial de competição Geopolítica.

O termo “Geoeconomia” foi cunhado pelo estrategista Edward Luttwak em 1990. Seu artigo “From Geopolitics to Geo-Economics: Logic of Conflict, Grammar of Commerce” refletia tempos de ansiedade sobre a competitividade dos EUA face à ameaça econômica e comercial que se percebia em relação ao Japão no mercado mundial. Transpondo a lógica militar para a esfera do Comércio Internacional, Luttwak diagnosticava o advento da Geoeconomia e aconselhava aos EUA sua utilização para a conquista de posições de vantagem na economia mundial. Suas prescrições, porém, reeditavam um velho receituário mercantilista.

Mas a prática geoeconômica é muito mais antiga do que o termo criado por Luttwak. A Geopolítica e a Geoeconomia clássicas surgem no início do século XX, e o interesse nesses dois aspectos da competição geoestratégica global parece sempre ser revivido em contextos de transformação do equilíbrio de poder mundial. Não admira, pois, o ressurgimento da temática geoeconômica no atual momento internacional.

A Geoeconomia se dá na confluência entre a Geopolítica e a Economia global.[1] As múltiplas interações entre estas duas esferas constitui, de modo geral, o âmbito da Geoeconomia. Sanjaya Baru considera a Geoeconomia como uma via de mão dupla, estudando “as consequências geopolíticas do fenômeno econômico” e “as consequências econômicas de tendências geopolíticas”.[2] Na mesma linha, Giovanni Grevi entende que a Geoeconomia “abrange tanto a conversão de ativos econômicos em influência política, quanto a mobilização do poder político para atingir objetivos econômicos por meio de instâncias competitivas ou cooperativas”.[3]

Naturalmente, a interação entre Economia e Geopolítica não é nova nas Relações Internacionais. Do ponto de vista da Política Externa, entre as dimensões do poder nacional, a Economia fornece o horizonte de possibilidades ao poder Geopolítico. Sem o poder econômico subjacente, o poder Geopolítico – desde a manutenção da força militar à capacidade de atuação efetiva da máquina diplomática e de inteligência – não se sustenta. Trata-se de uma literatura que poderia bem denominar-se “Economia Geopolítica”. O historiador Paul Kennedy, em seu clássico Ascensão e queda das grandes potências, traçou cinco séculos de História Internacional para demonstrar que:

There is a causal relationship between the shifts which have occurred over time in the general economic and production balances and the position occupied by individual powers in the international system.[4]

Aprofundando essa relação no plano doméstico, Fareed Zakaria estudou a importância da apropriação orçamentária para a conversão da riqueza em poder geoestratégico efetivo.[5]

Da mesma forma, a interação entre Economia e Geopolítica tampouco é nova do ponto de vista sistêmico. A estabilidade e funcionalidade das relações econômicas globais de comércio e investimentos requerem um equilíbrio de poder Geopolítico favorável, que garanta desde a segurança das principais rotas de comércio até uma estrutura de instituições e regras internacionais. Como notou Kevin H. O´Rourke, “the pattern of trade can only be understood as being the outcome of some military or political equilibrium between contending powers”.[6]

A distinção entre os vínculos tradicionais existentes entre a Economia e a Geopolítica e aqueles que caracterizam a Geoeconomia está em sua integração estratégica. A Geoeconomia trata os nexos entre a Economia e a Geopolítica no âmbito de um cálculo estratégico integrado, como um método de condução da lógica competitiva por primazia e poder internacional entre potências econômicas mundiais. Os interesses e objetivos da estratégia Geoeconômica são políticos por natureza, embora deles possam advir ganhos e vantagens econômicas.

A Geoeconomia não substitui a Geopolítica tradicional; apenas lhe ressalta a dimensão do poder econômico.[7] A Geopolítica e a Geoeconomia compartilham a mesma lógica geoestratégica e os mesmos fins políticos gerais de poder e primazia internacional. Ambas operam no espaço internacional, com a Geoeconomia incluindo espaços econômicos mundiais. A Geoeconomia entrecruza meios e fins das esferas econômica e Geopolítica, utilizando instrumentos de poder econômico para objetivos geopolíticos e mobilizando instrumentos geopolíticos e políticos para objetivos de poder econômico.

Caberia examinar mais detidamente a relação entre esses meios e fins no cálculo geoeconômico, ou, mais precisamente, a estratégica cruzada entre os instrumentos de poder econômico ou poder geopolítico e os seus respectivos objetivos.

Quanto ao uso do poder geopolítico ou político para objetivos de poder e influência econômica, o cálculo geoeconômico busca, como fim, avanços no equilíbrio de poder econômico internacional – em uma posição vantajosa na distribuição relativa dos recursos de poder econômico –, condição necessária para o desenvolvimento de outras formas de poder do Estado, como o militar ou o diplomático. A estratégia geoeconômica busca manter ou aumentar a parcela de poder econômico relativo do país; alternativamente, limitar ou diminuir aquela do competidor. Os meios utilizados para tais fins são geopolíticos, a mobilização da capacidade política internacional do país – seus recursos diplomáticos, militares, de inteligência, por exemplo – para objetivos de poder econômico global. São exemplos dessa busca geoestratégica por poder econômico, entre tantos outros, o controle das rotas marítimas comerciais, exercido com recursos de poder militar e posicionamento estratégico de alianças e territórios; a capacidade de utilizar instrumentos políticos internacionais para o acesso a recursos energéticos ou mesmo seu controle territorial; o uso político da rede diplomática em países específicos para promover e defender o acesso a mercados e investimentos de empresas nacionais no exterior ou para captar investimentos.

Quanto ao uso do poder econômico para fins de poder e influência geopolítica ou política, a Geoeconomia utiliza os instrumentos e os relacionamentos econômicos disponíveis para conformar a posição geoestratégica global ou regional do país e para moldar as regras e as estruturas político-institucionais que regem o ambiente econômico internacional. Os meios são, portanto, o uso de recursos econômicos, comerciais, financeiros e tecnológicos à disposição do país; as negociações comerciais e financeiras; assim como a exploração de vulnerabilidades decorrentes de assimetrias na relação de interdependência econômica.[8] Trata-se, assim, da conversão de poder econômico em influência política internacional ou, na elegante definição de Mikael Wigell, do “uso geoestratégico do poder econômico”.[9] Alguns exemplos desse uso geoestratégico do poder econômico são as negociações comerciais do TPP pelos EUA para conter ou limitar geoestrategicamente a centralidade e a capilaridade chinesa na Ásia Pacífico; as negociações para a reforma do regime multilateral de comércio da OMC, um dos pilares de poder estrutural da ordem econômica internacional; a conformação pela China de uma “Nova Rota da Seda” na Eurásia unindo investimentos e comércio; a utilização de fundos soberanos (“sovereign wealth funds”) em investimentos no exterior. Com isso, não se quer sugerir que os interesses envolvidos nesses e em tantos outros exemplos sejam exclusivamente geopolíticos. Deles advêm ganhos econômicos. Mas deles decorrem também, explícita ou implicitamente, vantagens geopolíticas e políticas importantes.

Da Geopolítica à Geoeconomia

A Geoeconomia está atrelada à Geopolítica em sua origem. Conquanto o termo tenha sido cunhado na década de 1990, a noção de Geoeconomia não é nova. Em perspectiva histórica, a preocupação com a Geoeconomia parece sempre ressurgir em momentos de transição de poder, em que potências estabelecidas se deparam com o desafio de potências emergentes no sistema internacional. É um diagnóstico compreensível, já que o poder econômico é o primeiro e mais imediatamente visível sinal da ascensão de novas potências.

A primeira geração de estudos geoeconômicos, que poderia ser considerada como a “Geoeconomia Clássica”, surgiu justamente com Halford Mackinder e seu discípulo James Fairgrieve na Inglaterra dos anos anteriores à Primeira Guerra Mundial. A mudança no equilíbrio de poder europeu e suas repercussões geoestratégicas são o fator determinante. A preocupação central se voltou para a ascensão de potências continentais, sobretudo a Alemanha e a Rússia, e a possibilidade de virem a dominar a massa eurasiática, ameaçando o poder marítimo inglês. Mackinder destacou o papel de fatores econômicos e instrumentos tecnológicos para fins de poder internacional. A importância estratégica das ferrovias, unindo a Europa Central a porções importantes da Ásia e proporcionando tanto rotas de comércio e acesso a recursos quanto seu emprego na logística militar, estava presente em seu artigo clássico de 1904. Mackinder antevia desenvolvimentos geopolíticos e geoeconômicos capazes de alterar profundamente o equilíbrio de poder europeu e a posição de poder do Império Britânico nas bordas marítimas da Eurásia.[10]

Considerações geoeconômicas estão também presentes na obra de Fairgrieve, principalmente em seus livros Geography and World Power (1915) e The Gateways of Commerce (1921). O primeiro livro é um estudo profundo das condições geográficas que condicionaram diferentes civilizações, segundo a lógica do “desafio e resposta”. Fairgrieve desenvolveu a concepção geoestratégica de Mackinder e vislumbrou a possibilidade de a Alemanha, a China ou a Índia virem a dominar o “heartland” eurasiático.[11] O segundo livro discorre sobre a Geografia Econômica dos recursos globais, as condições de produção e os contornos geoestratégicos que garantiriam a posição dominante da Inglaterra no Comércio Mundial. Não fosse sua profunda consciência geográfica e sua clareza de que o funcionamento do Comércio Mundial pressupõe a existência de uma estrutura de poder geopolítico, o diagnóstico de Fairgrieve pouco se diferiria dos arautos da globalização que surgiriam na década de 1990: “commerce is a machine whose parts encompass the world”.[12]

Essa primeira geração de estudos geoeconômicos abrange ainda Albert O. Hirshman, com seu estudo clássico sobre a estratégia geoeconômica da Alemanha antes da Segunda Guerra Mundial. Em seu livro National Power and the Structure of Foreign Trade (1945), Hirshman expôs o uso do Comércio Internacional pela Alemanha como instrumento de poder político. Segundo ele, a prática alemã precedeu a teoria, uma vez que “a system of international trade can very easily be exploited for purposes of national power policy”.[13] Ao explorar as relações de interdependência comercial entre seus parceiros econômicos e, sobretudo, ao se valer da assimetria de poder nessa interdependência, a Alemanha utilizou o comércio como efetivo instrumento geoestratégico. Não por acaso, advertia Hirshman:

A textbook for the modern prince should indeed contain, in addition to Machiavelli’s classic chapters, extensive new sections on the most efficient use of quotas, exchange controls, capital investment, and other instruments of economic warfare.[14]

O vínculo entre Geopolítica e Economia não escapou aos arquitetos da ordem econômica do pós-Segunda Guerra Mundial. O sistema de Bretton Woods, o Plano Marshall e o processo de integração econômica na Europa revelam o uso de instrumentos econômicos com importantes repercussões geopolíticas.[15] É revelador que a estratégia geopolítica de “contenção” da URSS e a estratégia geoeconômica do Plano Marshall foram concebidas pelo fundador do planejamento diplomático nos EUA: George Kennan, como diretor de Planejamento Político do Departamento de Estado.[16]

A segunda geração de estudos geoeconômicos se dá na década de 1970 e 1980, nas circunstâncias econômicas incertas daquele período da Guerra Fria. Os desafios militares dos EUA na década de 1970 com a aparente vantagem geopolítica da URSS na competição bipolar e o trauma da guerra do Vietnã combinavam-se a desafios econômicos ligados ao choque do petróleo, à crise do padrão-ouro do sistema de Bretton Woods e à percepção de declínio relativo das economias centrais em estagflação. Ao mesmo tempo, transformações importantes na economia global tomavam forma com a expansão geográfica das empresas transnacionais dos EUA e da Europa Ocidental pelo mundo; com o processo de integração econômica na Europa; e com a coordenação da diplomacia econômica do G7.

É nesse contexto que autores, como Robert Keohane e Joseph Nye, voltam a explorar a interdependência econômica e as assimetrias como fontes de poder, assim como a destacar a importância da arquitetura dos regimes internacionais de comércio e finanças para o próprio exercício do poder internacional.[17] Richard N. Cooper notou o retorno de temas geoeconômicos na década de 1970 ao perceber “the intrusion of trade problems into ‘high foreign policy’”.[18] Para Cooper, o sucesso do sistema de Bretton Woods fora “suprimir”, até então, os elementos de política externa nas negociações comerciais e financeiras, tornando-as discussões técnicas e encapsulando-as em seu próprio domínio institucional (o GATT e o FMI). A crise desse sistema seria sua hipótese de ressurgimento das práticas que poderiam ser consideradas geoeconômicas. A importância dos instrumentos e das relações econômicas para objetivos políticos e geopolíticos ganharia destaque ainda na década de 1980 com os estudos sobre “economic statecraft” e sanções econômicas realizados por Baldwin (1985), como alternativa ao contexto de paridade nuclear entre as duas grandes potências. Richard Rosecrance anteciparia o debate sobre a competição comercial na esfera internacional em seu The Rise of the Trading State (1986).

A terceira geração de estudos geoeconômicos aparece na década de 1990 com a transição de poder ocasionada pelo fim da Guerra Fria. Esta geração buscava subsidiar os EUA em sua estratégia geoeconômica diante de dois grandes desafios: lidar com a “competição econômica” imposta pela ascensão do Japão ainda na década de 1980 e navegar pelo processo de globalização econômica que se desenhava agora segundo seu poder unipolar. São temas recorrentes do período a importância do poder econômico como fundamento do poder geopolítico; a competição comercial com o Japão, com tons mercantilistas; a expansão da “democracia de mercado” da era Clinton; o regionalismo econômico.[19] Nessa conjuntura, Edward Luttwak cria o termo “Geoeconomia”, que teria ecos poucos anos depois com Pascal Lorot e a introdução do conceito na França.[20] Segundo eles, predominariam então interesses econômicos nas relações de poder internacional, e os antagonismos assumiriam feição econômica no pós-Guerra Fria.

Os artigos de Luttwak e Lorot são também úteis para compreender e exemplificar o que não é a Geoeconomia. Luttwak define a Geoeconomia como “the admixture of the logic of conflict with the methods of commerce”; Lorot vai mais além dos instrumentos comerciais e define a Geoeconomia como:

L’analyse des stratégies d’ordre économique – notamment commercial – décidées par les États dans le cadre de politiques visant à protéger leur économie nationale [et] à aider leurs ‘entreprises nationales’.[21]

Uma leitura atenta de ambos revelará que seus argumentos identificam a Geoeconomia à Política Econômica – ou, mais precisamente, a um tipo de política econômica, comercial e industrial de viés mercantilista, que mais tarde ficaria conhecida na literatura como “Capitalismo de Estado”.[22]

A Geoeconomia naturalmente não é sinônimo de Mercantilismo. Mas as concepções de Luttwak e de Lorot acabaram aproximando suas ideias da crítica formulada pelo economista Paul Krugman à literatura da “competitividade econômica”. Segundo Krugman:

The major nations of the world are not in any significant degree in economic competition with each other”, embora admitisse que “of course, there is always a rivalry for status and power – countries that grow faster will see their political rank rise.[23]

A quarta geração da Geoeconomia poderia ser considerada como a “Geoeconomia Neoclássica”. Surge no contexto da crise financeira de 2008, a subsequente crise na zona do euro e seus impactos sobre as potências estabelecidas da Europa e dos EUA. O tema de fundo é o reequilíbrio do poder econômico e geopolítico mundial com a consolidação da notável ascensão econômica da China e o surgimento de outros polos de poder entre países emergentes, como o Brasil e a Índia. O redesenho do G20 como gestor político da crise financeira global em 2008 e a articulação do BRICS como coalizão diplomática em 2009 destacam-se como importantes traços desta transformação geoeconômica.[24] Nesse ambiente, os estudos geoeconômicos ressurgem com ímpeto, com autores como Mark Thirlwell, Baru, Grevi, Hans Kundnani, Wigell, Simon X. Zhao, entre outros.[25]

Elementos da Geoeconomia clássica de Mackinder, Fairgrieve e Hirshmann podem ser detectados em novo contexto de transformações do equilíbrio de poder mundial. A temática principal desses estudos, com importantes repercussões para a política externa das principais potências, é a competição entre os EUA e a China; a possibilidade de uma ação geoeconômica da União Europeia; a estratégia geoeconômica chinesa de “Um Cinturão, Uma Rota”; a reforma dos regimes e das instituições econômicas mundiais, como o FMI e o Banco Mundial; a formação de novos bancos de desenvolvimento (BRICS, AIIB); a importância geoeconômica do desenho das regras de Comércio Mundial; o impasse nas negociações comerciais da Rodada Doha da OMC; as negociações comerciais megarregionais como o TTP e o TTIP; as repercussões comercias dos desalinhamentos cambiais; as sanções econômicas; as cadeias globais de valor entrelaçando comércio, investimentos e riscos geopolíticos para as empresas e países envolvidos em sua estrutura.

As quatro gerações de estudos geoeconômicos têm, em comum, os processos de transição do poder econômico internacional. Os reflexos geoeconômicos da atual transição de poder podem ser observados nas negociações comerciais internacionais em curso.

A Geoeconomia das negociações comerciais

Um dos campos mais fascinantes da Geoeconomia contemporânea é o Comércio Internacional.[26] Em recente artigo na revista Foreign Affairs, o USTR Michael Froman tratou do papel do comércio nas relações internacionais. Embora destacando que os acordos comerciais em negociação pelos EUA devam principalmente avaliar seus benefícios econômicos como promotores do crescimento e do emprego, Froman salientou a importância geoestratégica do Comércio Internacional. Segundo sua perspectiva, acordos como o TPP e o TTIP dariam um “sinal” sobre a postura geopolítica dos EUA na Ásia Pacífico e na Europa. No caso do TPP, a dimensão geopolítica seria reforçada, pois indicaria que os benefícios econômicos serão também acompanhados de uma presença mais “embedded” dos EUA na Ásia em um momento em que o equilíbrio de poder regional está “in flux”. No mesmo sentido, a assinatura do TTIP sinalizaria um maior envolvimento dos EUA na Europa no contexto de renovadas tensões regionais, como a crise na Ucrânia.[27]

A mesma lógica geoeconômica já surgira em artigo do vice-presidente dos EUA, Joseph Biden, publicado em 2014 no Financial Times: “a ascensão de novas potências econômicas significa que enfrentaremos uma competição acirrada”; em vista disso, as grandes negociações comerciais, como o TPP e o TTIP, seriam “uma forma de moldar a Economia global de maneira a fortalecer a liderança dos EUA”. E conclui que:

Os benefícios não são apenas econômicos. Conforme a América reafirma seu papel como potência do Pacífico (…) o TPP torna-se símbolo do poder americano.[28]

Essas perspectivas geoeconômicas – aplicando a lógica Geopolítica às negociações comerciais internacionais – são reveladoras de duas tendências geoeconômicas centrais na arquitetura do Comércio Internacional contemporâneo. A primeira é o impasse nas negociações da Rodada Doha da OMC desde 2008, quando se consolidou um novo equilíbrio de poder econômico internacional. O objetivo geoeconômico de reformar o regime multilateral e universal de comércio, estruturando o futuro das relações comerciais, encontrou seus limites no momento de transformação do poder mundial. A segunda tendência, e talvez em parte consequência do impasse e da ascensão de novos polos de poder econômico, é o esforço dos EUA de liderar negociações megarregionais, como o TPP e o TTIP, que buscam consolidar um espaço econômico centrado naquele país e, geoeconomicamente, conter a capilaridade e a centralidade da China na Ásia Pacífico. Essa tendência tem sido contraposta pela China com iniciativas como a “Regional Comprehensive Economic Partnership” (RCEP), a “Área de Livre Comércio da Ásia Pacífico” (FTAAP) e ainda a “Nova Rota da Seda”.

Subjacente a estas tendências está a desconcentração do poder geoeconômico global, que alterou o grau de simetria de poder entre as principais potências nas negociações comerciais multilaterais e regionais.[29]

Na OMC, o atual impasse negociador na Rodada Doha ilustra o quadro multilateral. A Rodada iniciou-se em 2001 com uma configuração geoeconômica de forças, que mudou ao longo da década e trouxe impactos decisivos para a negociação.

O desenho das regras multilaterais que regem o Comércio Internacional é um jogo geoeconômico de fundamental importância. Requer potencial de poder – peso econômico, participação no Comércio Internacional, vantagem competitiva em setores ou produtos da Economia, como agricultura, bens industriais e serviços –, mas esse potencial somente é realizado pela ação negociadora do país, por meio da mobilização política de sua diplomacia econômica, que traduz o potencial geoeconômico em poder negociador efetivo de “rule making”. No cálculo geoeconômico, portanto, trata-se da utilização das negociações comerciais pela diplomacia econômica para moldar o quadro político-institucional e normativo das relações econômicas internacionais.

A configuração do poder geoeconômico no estabelecimento do Acordo Geral sobre Comércio e Tarifas (GATT) em 1948 e ao longo de suas várias Rodadas mostrava-se clara: os EUA e a Europa eram as grandes potências comerciais e os polos centrais de decisão do regime multilateral de comércio.[30] Basta recordar que a conclusão da Rodada Uruguai (1986-1994) somente se deu depois que os EUA e a Europa chegaram a um acordo (“Blair House”) que acomodava seus interesses e preocupações recíprocas na área agrícola, apresentando-o aos demais membros do GATT como fait accompli. Revelador de assimetrias negociadoras, um acordo entre os “dois grandes”, como conhecidos no jargão do GATT, era condição necessária e suficiente para a conclusão de negociações multilaterais.

Durante a Rodada Doha, porém, mudanças na estrutura geoeconômica mundial mostraram seus reflexos na correlação de forças dentro da negociação comercial multilateral e modificaram seu quadro decisório. Potências tradicionais, como os EUA e a UE, passaram a coexistir com potências emergentes, como o Brasil, a China e a Índia, com peso na Economia mundial e em setores importantes do Comércio Internacional, como agricultura, bens industriais e serviços respectivamente. Trata-se de uma nova Geoeconomia do multilateralismo.[31]

Nas negociações pela reforma do sistema multilateral da OMC, assistiu-se a transição de um “momento unipolar”,[32] que promoveu a conclusão da Rodada Uruguai (1994) e o lançamento da Rodada Doha (2001), para um momento geoeconômico multipolar. Beneficiando-se das assimetrias de poder dentro do processo negociador, as atualizações anteriores do regime multilateral de comércio, como na Rodada Uruguai, deram aos EUA e aos demais membros do Quad a capacidade de apropriação de privilégios e exceções normativas (“rule making, privilege taking”), como ficara evidente nas regras do Comércio Agrícola.[33] Uma crescente multipolaridade geoeconômica nos anos da Rodada Doha gerou maior simetria nas negociações multilaterais, limitou essa capacidade de “rule making, privilege taking” e criou condições para as potências emergentes reformarem o regime multilateral segundo seus interesses e prioridades.

Nesse contexto de impasse multilateral, o TPP e o TTIP buscam um duplo objetivo geoeconômico para os EUA: (i) restaurar a capacidade de “rule-making” do país e promover o processo de liberalização seletiva do comércio e dos investimentos em setores competitivos da economia estadunidense;[34] e (ii) estabelecer uma firme presença geoeconômica dos EUA nas bordas do Pacífico e do Atlântico Norte eurasiático para lidar com a ascensão da China em duas frentes integradas.[35]

As negociações do TTIP entre os EUA e a União Europeia poderão resultar em um acordo entre duas grandes potências econômicas, abrangendo 45% do PIB e 30% do Comércio Mundial. Como as tarifas médias entre ambos se encontram em patamares baixos (à exceção do Comércio Agrícola), o TTIP busca fundamentalmente avançar em regras e na convergência regulatória, assim como na facilitação de investimentos.

O TPP poderá conformar um acordo megarregional de comércio e investimento entre os EUA e 11 países: Austrália, Brunei, Canadá, Chile, Cingapura, Japão, Malásia, México, Nova Zelândia, Peru e Vietnã. O TPP é a expressão geoeconômica da estratégia dos EUA de “rebalanceamento para a Ásia”. Não por acaso, foi lançado durante a Cúpula da APEC em 2011, no Havaí, no contexto de várias outras iniciativas diplomáticas e militares para a Ásia Pacífico.

O nível inicial de ambição do TPP prevê a eliminação de barreiras tarifárias e não tarifárias a investimentos e ao comércio de bens e serviços, além da negociação de regras para o comércio intrazona mais profundas do que os acordos da OMC (chamadas “OMC-plus”, como propriedade intelectual, medidas sanitárias e fitossanitárias, por exemplo) e regras para temas ausentes dos acordos multilaterais (chamadas “OMC extra”, como empresas estatais, competitividade para cadeias globais de valor, coerência regulatória, por exemplo).

De uma perspectiva geoeconômica, o TPP e o TTIP envolvem questões substantivas e negociações complexas em contexto de diferentes graus de simetria entre os atores envolvidos. O TTIP abrange duas grandes potências comerciais, os EUA e a UE, em uma relação econômica relativamente simétrica e com elevados padrões regulatórios preexistentes, cuja convergência não seria tarefa simples. O TTP envolve várias economias da Ásia em relação assimétrica de poder econômico face os EUA, cujos padrões regulatórios servirão de parâmetro e meta.[36]

Um acordo do TPP e do TTIP nos níveis originais de ambição vislumbrados por seus idealizadores teria impacto significativo no panorama geoeconômico do Comércio Internacional, com repercussões no sistema multilateral da OMC. O impasse na OMC e as grandes negociações megarregionais oferecem respostas distintas à questão contemporânea central da Geoeconomia do Comércio Mundial: “as regras de que potência(s) se tornarão as normas universais do comércio?”.

A exclusão da China das negociações comerciais megarregionais representa claramente um problema geoeconômico e econômico, dada a posição central do país nas cadeias regionais asiáticas, sua importância nas cadeias globais e a relação de interdependência comercial e de investimentos entre a China e diversos países envolvidos no TPP e no TTIP, como o Japão e a Alemanha, por exemplo.

Em relação às negociações megarregionais, a estratégia chinesa deixou pragmaticamente em aberto a opção de futuramente se unir a um eventual acordo, ao mesmo tempo em que apoiou o lançamento, em 2012, de um “Regional Comprehensive Economic Partnership” (RCEP) a ser negociado entre a ASEAN e a Austrália, China, Índia, Japão, Coreia do Sul e Nova Zelândia. Em 2014, a China sugeriu a criação de uma “Área de Livre Comércio da Ásia Pacífico” (FTAAP) sob os auspícios da APEC – que incluiria todos os membros do TPP mais a própria China.[37] Mais importante, a China do presidente Xi Jinping lançou a iniciativa geoeconômica da “Rota Marítima e Cinturão da Seda”, cujos avanços têm o potencial de moldar a Eurásia nas próximas décadas.

As dinâmicas geoeconômicas entre, de um lado, o impasse das negociações multilaterais de comércio da OMC e, de outro, as negociações megarregionais lideradas pelos EUA e as reações estratégicas regionais e globais da China deverão redesenhar o cenário do Comércio Global nos próximos anos.

Conclusão

A Geopolítica e a Geoeconomia são dimensões integrais e complementares da Política Exterior de toda grande potência. A importância renovada da Geoeconomia – a interseção entre a Geopolítica e a Economia Global – reflete a conformação de um sistema multipolar de poder econômico e sinaliza um processo de transição do poder mundial.

Para a Geoeconomia do Comércio Global, entre o impasse nas negociações da Rodada Doha e as negociações megarregionais, duas hipóteses de riscos para o sistema multilateral podem ser destacadas: (i) a hipótese do deslocamento normativo, com novas regras megarregionais “WTO-plus” e “WTO-extra” potencialmente abrangendo fatia crescente do Comércio Internacional, gerando o provável enfraquecimento das normas multilaterais existentes ou mesmo o interesse de futura tentativa de “multilateralização” daquelas regras na OMC; e (ii) a hipótese de fragmentação, com a conformação de “megarregiões geoeconômicas”, em vez do fortalecimento de um regime multilateral de Comércio Universal e reformado, com a participação de potências estabelecidas e emergentes.

Como lembrou o embaixador Clodoaldo Hugueney, em um de seus últimos artigos, sempre atento às grandes transformações globais:

Sem a âncora da OMC e do Sistema Multilateral de Comércio um mundo mais multipolar, como que ora se desenha, com potências e cadeias produtivas regionais, poderia evoluir para um mundo de blocos com modelos excludentes de regulação.[38]

Nos momentos de transição do sistema internacional, nunca escapou ao embaixador Hugueney, durante as várias décadas que prestou inestimável serviço à diplomacia brasileira e aos interesses da nação, a necessidade de agregar à análise do mapa geopolítico do mundo os fatores geoeconômicos.

Setembro de 2015

Notas

[1] O conceito se aproxima da Economia Política Internacional (EPI), entendida como campo de estudos na interseção entre a Política Internacional e a Economia Internacional. A Geoeconomia distingue-se da EPI naturalmente pela dimensão geográfica e geoestratégica das relações de poder que caracterizam a competição Geopolítica. Sobre a noção de EPI, ver o clássico de Strange (1988).

[2] Baru (2012), p. 2.

[3] Grevi (2011), p. 28.

[4] Kennedy (1987), p. 22.

[5] Zakaria (1999).

[6] O’Rourke(2009), p. 8. A investigação histórica dessa relação entre Geopolítica e comércio é o tema de Ronald Findlay & O’Rourke (2007).

[7] Yves Lacoste (1997), um dos principais analistas geopolíticos da França, entende que a Geoeconomia deve ser vista como um complemento e não um substituto à Geopolítica: “Géopolitique et géoéconomie se complétent parfaitement”.

[8] Este aspecto da Geoeconomia aproxima-se do que os acadêmicos da EPI denominam “economic statecraft”. Assim como em relação à própria EPI, a Geoeconomia se distingue, de modo geral, pela dimensão geográfica e geoestratégica da competição por poder e primazia que definem a Geopolítica. Em relação aos meios específicos de utilização do poder econômico, o “economic statecraft” naturalmente identifica-se com uma das formas de interação analisadas pela Geoeconomia. Importantes contribuições sobre “economic statecraft” são David A. Baldwin (1985) e Michael Mastanduno (1998). É revelador que o termo “economic statecraft” tenha sido adotado pela então secretária de Estado Hillary Clinton para caracterizar sua estratégia diplomática em relação à Ásia Pacífico e, em particular, à China. O discurso da secretária de Estado apresenta essencialmente uma perspectiva geoeconômica da Política Externa: “That is why I have put what I call economic statecraft at the heart of our foreign policy agenda. Economic statecraft has two parts: first, how we harness the forces and use the tools of global economics to strengthen our diplomacy and presence abroad; and second, how we put that diplomacy and presence to work to strengthen our economy at home.” Clinton (2011).

[9] Wigell (2015).

[10] Mackinder (1904).

[11] Fairgrieve (1915), p. 332 “(…) like Germany, and to an even greater extent than Germany, China is in a position to dominate the heartland with little possibility of interference from others”.

[12] Fairgrieve (1921), p. 271.

[13] Hirschman (1945 [1980]), p. 10.

[14] Hirschman (1945 [1980]), p. 9.

[15] Para interessante perspectiva sobre o vínculo entre as dimensões econômica e de segurança na Política Externa dos EUA e seu estudo acadêmico, ver Mastanduno (1998).

[16] Para a biografia definitiva, ver John L. Gaddis (2011).

[17] Keohane & Nye (1971) e (1977); Gilpin (1987); Krasner (1976).

[18] Cooper R. N (1972/73), p. 18.

[19] Huntington (1993); Thurow (1993); Ohmae (95).

[20] Luttwak (1990); Lorot (1997).

[21] Luttwak (1990); Lorot (1997).

[22] Bremmer (2008).

[23] Krugman (1994)p. 35.

[24] Burrows & Harris (2008); O’Neill (2011).

[25] Thirlwell (2010); Grevi (2011); Baru (2012); Kudnani (2011); Wigell (2015); Zhao (2014).

[26] Baru & Dogra (2015) fazem a análise mais sistemática das grandes questões geoeconômicas do comércio internacional contemporâneo.

[27] Froman (2014).

[28] Biden (2014).

[29] Sobre esse vínculo nos processos negociadores, ver Frank Pfetsch & Alice Landau (2000).

[30] O chamado Quad (EUA, UE, Japão e Canadá) constituía o grupo decisório central da Rodada Uruguai. A participação dos países em desenvolvimento (PEDs) nas rodadas era, na prática, simbólica. Em razão do tratamento especial e diferenciado (S&D), os PEDs não davam concessões recíprocas nem consolidavam compromissos nas rodadas de liberalização comercial. Somente a partir da Rodada Uruguai esta situação mudou. Ver Hoekman & Kostecki (2001).

[31] Guy de Jonquières (2011); Pascal Lamy (2013).

[32] O debate sobre a estrutura unipolar do pós-Guerra Fria é inaugurado por Charles Krauthammer (1990).

[33] O sentido do “rule making, privilege taking” é aquele dado por Mastanduno (2009).

[34] Notam-se traços da estratégia de “liberalização competitiva” adotada pelo USTR Robert Zoellick: uma competição entre diferentes instâncias negociadoras (multilateral, regional, bilateral) para levar a cabo uma liberalização seletiva.

[35] Charles Kupchan (2014), por exemplo, vê o TTIP como oportunidade de revitalizar a posição do Ocidente como âncora de uma ordem liberal em meio às mudanças de poder mundial.

[36] O TPP representaria também um acordo bilateral de livre comércio entre os EUA e o Japão por outros meios. As questões agrícolas e automotivas são cruciais nesta equação, como também as circunstâncias geopolíticas do Japão na região.

[37] Wall Street Journal, “China pushes its new Pacific free-trade zone at APEC Meeting”, 18/05/2014.

[38] Hugueney (2015), p. 82.

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Esta matéria faz parte do volume 24 nº1 e 2 da revista Política Externa
Volume 24 nº 1 e 2 - jul/dez 2015 O Histórico Acordo de Viena

O Acordo de Viena sobre o projeto nuclear iraniano evitou as consequências trágicas da hipótese de o Irã, país inserido na região mais tensa do mundo, obter armamento nuclear.

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