Política Externa

As operações de manutenção da paz e o Secretariado das Nações Unidas

As operações de manutenção da paz e o Secretariado das Nações Unidas

As operações de manutenção da paz são as ações mais efetivas, críticas e de maior visibilidade das Nações Unidas na comunidade internacional. Permanecem como um símbolo da organização e dos propósitos que a construíram há 70 anos. Este artigo se propõe a descrever e analisar o trabalho do Secretariado das Nações Unidas e seu papel nas operações de manutenção da paz e está organizado em cinco partes: a) histórico da organização do Secretariado, em paralelo às missões de paz; b) descrição e análise de sua estrutura atual; c) exame de seu relacionamento com os mais relevantes órgãos intergovernamentais no campo das missões de paz; d) debate sobre sua atuação na política internacional das missões de paz; e) explicação sobre como essas missões são adotadas e conduzidas.

The peacekeeping operations are the most effective, critical and high profile actions of the United Nations in the international community. They remain as a symbol of the organization and of its purposes. This article aims to describe and analyze the work of the UN Secretariat and its role in peacekeeping operations and is organized into five parts: a) history of the Secretariat, in parallel to the UN peace missions; b) the description and analysis of its current structure; c) the assessment of its relationship with the most relevant UN intergovernmental bodies related to the peacekeeping missions; d) the debate on its role in the peace missions policies ; e) the explanation of how the UN peace missions are adopted and conducted.

Introdução

As operações de manutenção da paz são um dos mais importantes instrumentos pelos quais as Nações Unidas podem atuar na realidade internacional e modificar as condições de segurança no terreno, resolvendo conflitos, consolidando a paz ou evitando ações violentas pelo tempo necessário para que negociações políticas possam pôr fim às causas das hostilidades. Em início de 2014, as operações de manutenção da paz das Nações Unidas mantinham em 15 diferentes teatros de operação cerca de 98 mil militares e policiais e 17 mil civis em funções variadas.[1] Trata-se de um verdadeiro exército que, como todo exército, necessita de um quartel-general, um estado-maior, um comandante. Essas tarefas não são diretamente desempenhadas pelos Estados – embora esses forneçam os militares, policiais e civis – mas pela própria Organização internacional. O Secretariado das Nações Unidas – um corpo burocrático e técnico – é responsável por comandar e administrar as missões de paz.

Como explica Inis Claude Jr.:

The First UN is constituted by its staff, an international secretariat or bureaucracy located in New York, Geneva, and other regional headquarters. Its leader and chief, and most authoritative spokesperson, is the secretary-general. Most discussions of the intentions, hopes and plans of the UN refer in fact to the will of this First UN (…). It is a corporate entity, existing alongside member states, something other than and different from a state, separate from but dependent on and useful for states that are listed as its members.[2]

Desde sua criação, o Secretariado tem sido um campo de disputa dos Estados por poder político dentro das Nações Unidas e, por si só, um ator relevante. Há duas disputas simultaneamente em curso: que país (ou grupo de países) exercerá mais influência e qual será o grau de centralização e independência[3] que será concedido ao Secretariado. As operações de manutenção da paz maximizam essas disputas por três motivos: 1) seu caráter politicamente inovador permite maior liberdade de ação; 2) o fato de que lidam com paz e segurança internacionais as torna particularmente relevantes; 3) e sua natureza de função operacional[4] (por oposição aos debates legislativos, normativos e conceituais de outras áreas) as transforma em atividade cobiçável.

As funções que o Secretariado desempenha são extensas: o planejamento das missões; o desenvolvimento da doutrina de operações e dos procedimentos; o fornecimento de apoio logístico; o recrutamento das tropas; a fiscalização de como são implementados os mandatos; e a investigação de problemas de disciplina e conduta, entre outras. Entre suas tarefas mais importantes está o assessoramento político-técnico ao Conselho de Segurança (CSNU) sobre a oportunidade de estabelecer uma missão e a melhor maneira de estruturá-la. Dentro do Secretariado, além do próprio secretário-geral, os responsáveis por missões de paz são o Departamento de Operações de Manutenção da Paz (Department of Peacekeeping Operation – DPKO) e o Departamento de Apoio às Missões (Department of Field Support – DFS). O Secretariado acaba por dispor de considerável autonomia no desempenho de suas funções, tornando-se um ator relevante para a segurança internacional.[5]

Este artigo propõe-se a descrever e analisar o trabalho do Secretariado, entendido como o do próprio secretário-geral, do DPKO e do DFS na sede da Organização, e seu papel na política internacional das operações de manutenção da paz. Está organizado em cinco partes: a) histórico da organização do Secretariado, paralelamente ao desenvolvimento das missões de paz; b) descrição e análise de sua estrutura atual; c) exame de seu relacionamento com os mais relevantes órgãos intergovernamentais no campo das missões de paz (Conselho de Segurança, Comitê Especial de Operações de Manutenção da Paz e V Comissão da Assembleia Geral); d) debate sobre sua atuação na política internacional das missões de paz; e) e explicação sobre como se implementam e conduzem as missões.

Histórico

A história das missões de paz das Nações Unidas começou em 1948-49, com o estabelecimento da UNTSO (Oriente Médio) e da UNMOGIP (Índia-Paquistão), como grupos de observadores, que encontravam precedentes na Liga das Nações.[6] A ideia de peacekeeping como um instrumento inovador de política internacional só surgiu realmente em 1956, com o estabelecimento da primeira Força de Emergência das Nações Unidas (UNEF), para atuar na Península do Sinai. Arquitetada pelo secretário-geral Dag Hammarskjöld, com apoio do chanceler canadense Lester Pearson e da maioria da Assembleia Geral, a UNEF conseguiu contornar os obstáculos da Guerra Fria e tornar as Nações Unidas essenciais para superar a crise de Suez, que ameaçava arrastar EUA e URSS para um conflito imprevisível.[7]

A UNEF mostrou-se também revolucionária para o Secretariado. As missões anteriores, de observação, eram relativamente simples de organizar e utilizavam procedimentos conhecidos. A missão no Sinai requereu a mobilização de milhares de militares e o estabelecimento de novos conceitos e procedimentos. Além do próprio SGNU, ficaram responsáveis pelo tema o subsecretário-geral para Assuntos Políticos Especiais (USG), o prêmio Nobel da Paz Ralph Bunche, e seu alterno, futuro sucessor e responsável pelo tema por quase 30 anos, Brian Urquhart. Tratava-se, no Secretariado, de trabalho inovador, mas com estrutura simples, que congregava não mais do que uma dúzia de funcionários para planejamento e execução em Nova York.[8]

Nessa primeira fase, em que o SGNU desfrutava de amplo apoio político e a missão produziu resultados positivos, o Secretariado dispôs de considerável independência, apenas reportando suas ações aos Estados. Hammarskjöld e Bunche formularam os princípios básicos que delimitam até hoje o trabalho das missões de paz: imparcialidade, uso da força somente em legítima defesa e necessidade de consentimento das partes em conflito. Aos órgãos intergovernamentais, coube uma restrita função de supervisão.[9] A tentativa de aplicar as mesmas práticas políticas à Operação das Nações Unidas no Congo (ONUC),[10] estabelecida em 1960, levaria a uma forte pressão de alguns Estados membros – sobretudo de URSS e França – para que o Secretariado dispusesse de menor autonomia. Em 1961, o SGNU exprimia sua visão do tema:

On the one side, it has in various ways become clear that certain Members conceive of the Organization as a static conference machinery for resolving conflicts of interests and ideologies with a view to peaceful co-existence, within the Charter, to be served by a Secretariat which is to be regarded not as fully internationalized but as representing within its ranks those very interests and ideologies. Other Members have made it clear that they conceive of the Organization primarily as a dynamic instrument of Governments through which they, jointly and for the same purpose, should seek such reconciliation but through which they should also try to develop forms of executive action (…) aiming at forestalling conflicts and resolving them (…).[11]

Na década de 1960, as Nações Unidas mergulharam em uma profunda crise institucional, da qual o papel do Secretariado na gestão das missões de paz era um importante aspecto. Ela somente seria equacionada no fim daquela década, e um de seus resultados foi a redução da independência do Secretariado na condução das operações, que ficariam mais diretamente submetidas ao controle político do CSNU. Até meados da década de 1980, quando o lento fim da Guerra Fria permitiu maior ativismo do Conselho de Segurança, as operações de manutenção da paz foram poucas – apenas treze de maio de 1948 a maio de 1988 – e com mandatos restritos. A estrutura do Secretariado era também muito econômica, mantendo um pequeno número de planejadores políticos ao redor do USG e um único militar – o Conselheiro Militar do secretário-geral – além de uns poucos funcionários encarregados de temas administrativos, logísticos e financeiros.[12] Segundo Rikhye, as superpotências preferiam essa estrutura precária porque acreditavam que as operações de manutenção da paz deveriam ser mantidas como um arranjo político ad hoc, que pudesse ser alterado com maior facilidade pelos Estados.[13] Vale ressaltar ainda duas características do Secretariado em suas primeiras décadas de missões de paz: 1) a liderança institucional do tema de 1956 a 1986 coube a dois funcionários apenas, Ralph Bunche (1956-1971) e Brian Urquhart (1971-1986), que conduziram as missões com grande esforço pessoal e personalismo e com uma cultura arraigada de improvisação e gerenciamento de crises; 2) houve uma grande relutância em incorporar militares à estrutura do Secretariado, embora as missões tivessem sua espinha dorsal na participação de tropas.[14]

A partir de 1988, o CSNU passou a estabelecer missões de paz como instrumento preferencial para lidar com conflitos negligenciados durante a Guerra Fria. De maio de 1988 a fevereiro de 1992, foram estabelecidas dez novas operações, com um aumento comensurável no número de pessoal no terreno e do orçamento que demandavam. A estrutura do Secretariado, entretanto, permaneceu basicamente a mesma de 30 anos antes. Os conceitos delimitados por Hammarskjöld, em 1957, tampouco foram oficialmente alterados, embora as Nações Unidas assumissem papel crescente em conflitos internos e novas funções, como desarmamento das partes e organização de eleições – no que posteriormente seria chamado de missões complexas ou multifuncionais.[15]

Somente em 1992, encorajado pelo Conselho de Segurança, o recém-eleito secretário-geral, Boutros Boutros-Ghali, decidiu estabelecer, com referendo posterior dos Estados membros, um departamento especial para cuidar das operações de manutenção da paz, o DPKO, que englobaria o planejamento político e a execução das missões de paz. O DPKO contaria com um número maior de civis e militares, em Nova York, e seria responsável por criar uma memória institucional e desenvolver doutrinas, de acordo com a visão exposta pelo SGNU em seu programa de atuação An Agenda for Peace.[16] Ao criar uma maior centralização de seu aparato, o Secretariado articulava-se para recuperar certa independência em relação ao Conselho de Segurança no campo das missões de paz.

Após a Guerra do Golfo, em 1991, o CSNU demonstrou um renovado ímpeto em estabelecer missões, ainda que, em certos casos, não houvesse terreno sólido para sua atuação. O secretário-geral, entusiasmado com a nova importância de seu cargo, acabava por respaldar as operações. Ainda antes da reestruturação do Secretariado de 1992 surtir o efeito desejado na capacidade de planejamento e apoio ao terreno, sobrevieram três desastres políticos e humanitários que abalaram as operações de manutenção da paz – Somália (1993), Ruanda (1994) e Bósnia-Herzegovina (1995). A crise que se abateu sobre o conceito de peacekeeping levou a uma redução de quase 85% no número de efetivos desdobrados, que só seriam ampliados novamente a partir do fim da década de 1990.[17]

Entre junho 1999 e março de 2014, o CSNU autorizou o estabelecimento de 19 missões de paz, além da expansão de outras existentes. O número de peacekeepers passou de cerca de 12 mil em 1999 para mais de 100 mil em 2010. A partir de 2000, o Secretariado faria uma reavaliação constante de seu trabalho como reação à demanda, na tentativa de prevenir reveses semelhantes aos da década de 1990. O primeiro marco dessa reflexão foi o Report of the Panel on United Nations Peace Operations, conhecido como Relatório Brahimi, no qual estão baseadas as estruturas, conceitos e estratégias do Secretariado para as atuais missões de paz. Elaborado por um painel de notáveis nomeados pelo secretário-geral, o Relatório Brahimi cumpriu funções diversas na política das operações de manutenção da paz: a) baseando-se em relatórios anteriores, fez um mea culpa do Secretariado pelos erros cometidos nos anos anteriores; b) apontou as falhas do Conselho de Segurança ao exigir o êxito de missões com mandatos e recursos inadequados e afirmou que o Secretariado deveria agir com independência; c) deixou claro que maiores recursos financeiros e humanos eram necessários para gerir de modo eficiente as missões de paz, por meio de um Secretariado mais autônomo e profissional. Embora nem todos os conceitos e solicitações fossem endossados pelos Estados, o Secretariado obteve, na prática, ganhos em pessoal, recursos e grau de independência.[18]

Desde 2000, o Secretariado tem apresentado periodicamente propostas que versam sobre a atual situação das operações de manutenção da paz e sobre a melhor maneira de geri-las. Normalmente, a motivação para uma nova proposta de reforma ou reestruturação está ligada ao crescimento repentino do número de missões ou de peacekeepers no terreno, como aconteceu em agosto de 2006, quando o CSNU, em apenas 20 dias, estabeleceu mandatos que deveriam aumentar em cerca de 50% o número de militares, policiais e civis a serviço das Nações Unidas. [19] As principais preocupações do Secretariado são: obter tropas, militares e policiais necessários dos Estados; criar condições para o desdobramento rápido e oportuno dos peacekeepers; garantir recursos financeiros suficientes para o funcionamento eficiente das missões; assegurar a disciplina nas operações; desenvolver doutrinas e conceitos que permitam operar em situações de conflito e instabilidade; e dispor de pessoal em número adequado em Nova York para gerenciar todas as missões. Essas preocupações estão presentes em todas as propostas de reforma desde 2000 (cujos pormenores não serão discutidos neste artigo): 2006, Peace Operations 2010; 2007, estabelecimento do Departamento de Apoio às Missões (comentado na próxima seção); 2009, New Horizon Initiative; 2010, Global Field Support Strategy.[20]

As propostas são, de modo geral, acolhidas parcialmente pelos Estados membros, que fazem alterações em alguns pontos e discordam de outros. Apesar das inevitáveis flutuações e eventuais atritos entre o Secretariado e os órgãos intergovernamentais – Conselho de Segurança, Comitê Especial e V Comissão – a administração das missões de paz tem sido feita com um grau de independência razoavelmente estável desde 2000. Cabe agora delinear a estrutura do Secretariado dedicada às operações de manutenção da paz.

Estrutura e composição

O Secretariado das Nações Unidas – como a própria Organização – tem sido muito dinâmico no que diz respeito às adaptações que se fazem necessárias à sua estrutura e composição. Tal afirmativa é particularmente verdadeira quando se consideram as questões relacionadas com a paz e segurança internacionais, destacando-se aí o desenvolvimento das operações de manutenção da paz. As missões de paz passaram a exigir do Secretariado uma estrutura, mínima que fosse, que proporcionasse condições adequadas ao cumprimento dos mandatos estabelecidos nas resoluções do Conselho de Segurança.

Pode-se distinguir três momentos em que essas estruturas do Secretariado foram impactadas como resultado das operações de manutenção da paz. Primeiro, por ocasião do estabelecimento das operações. Conforme visto, a estrutura era bastante incipiente e assim permaneceu por quase 40 anos, no período em que foram estabelecidas as missões ditas tradicionais. Estas eram conduzidas pelo Escritório de Assuntos Políticos Especiais – Office for Special Political Affairs (SPA), criado ao redor do então USG Ralph Bunche. Era uma unidade pequena que não dispunha de mais de uma dúzia de assessores políticos. Era, entretanto, apoiada pelo Conselheiro Militar do secretário-geral, o único militar que integrava a Organização àquela época e que, mais tarde, passou a integrar o SPA.

Um segundo momento deu-se em 1992, quando as missões de paz vinham crescendo em número, escala e importância. O SPA expandiu-se e incorporou a Field Operations Division (FOD) do Departamento de Administração e Gerenciamento, responsável pelas questões administrativas, financeiras e logísticas das operações. Estava criado o DPKO que, já em 1993, foi reorganizado segundo nova estrutura interna: Office of Operations; Office of Planning and Support e 24-hour Situation Centre. A expansão foi significativa: além do aumento do pessoal civil, o novo Departamento foi reforçado com 50 militares à base de contratos temporários, os quais foram disponibilizados e financiados por seus próprios Estados de origem.[21]

O século XXI iniciou-se com novo exponencial incremento das operações de manutenção da paz. Aumentavam não apenas em número, mas também em complexidade, exigindo da Organização um escopo ampliado para sua atuação e, por conseguinte, novas estratégias para fazer face às novas demandas no terreno. Conforme o Relatório Brahimi:

(…) it is clearly not enough to have 32 officers providing military planning and guidance to 27,000 troops in the field, nine civilian police staff to identify, vet and provide guidance for up to 8,600 police, and 15 political desk officers for 14 current operations and two new ones.[22]

A conjuntura internacional e as fortes demandas pelo estabelecimento de novas missões completaram o terceiro momento: a reforma do Secretariado consubstanciada no relatório do secretário-geral de julho de 2007.[23] As reformas incluíram reformulação de conceitos, mudanças de estruturas e aumento de efetivos, tendo por objetivo dotar a Organização de meios e de pessoal capazes de fazê-la eficiente no atendimento às novas demandas.

As of January this year [2008], DPKO manages 20 peacekeeping operations, composed of nearly 130,000 authorized military, police and civilian personnel. Over the past four years we have deloyed or expanded 11 missions, and two were started during the past six months alone. The 2007-08 budget for DPKO-led operations stands at $6.65 bn. UN peacekeeping has never been as large, complex or demanding as it is today.[24]

Nesse contexto, foi criado – a partir de estruturas e capacidades que integravam o DPKO – o Departamento de Apoio às Missões (DFS), que passaria a encarregar-se do apoio administrativo, logístico, financeiro, de comunicações e tecnológico às diversas operações em curso. O DPKO poderia concentrar seus esforços no direcionamento político e executivo das missões de paz, em especial nas atividades de planejamento e condução, devendo ainda fazer a ligação com o Conselho de Segurança e com os países contribuintes de tropas (TCCs) e de policiais (PCCs).[25]

Para assegurar a integração entre DPKO e DFS, estabeleceram-se os Integrated Operational Teams (IOTs), uma característica central da reestruturação que, ao tempo em que otimizou procedimentos, objetivou a “unidade de comando” no que diz respeito aos esforços de ambos os Departamentos. Faz-se relevante enfatizar que tais equipes são integradas por diferentes capacidades, compondo-se de militares, policiais, técnicos em logística e, em especial, de analistas políticos que coordenam os trabalhos que têm por fim subsidiar o assessoramento prestado aos subsecretários, ao próprio secretário-geral e ao Conselho de Segurança.

Outro elemento-chave foi a criação do Office of the Rule of Law and Security Institutions (OROLSI) com o objetivo de fortalecer as ligações e coordenar as atividades relacionadas com as áreas policial, de justiça, de desminagem terrestre, de desarmamento, desmobilização e reintegração de ex-combatentes (DDR), além dos encargos relacionados à reforma do setor de segurança (SSR) nos países anfitriões:

Another key element of the restructuring was the creation of the Office of Rule of Law and Security Institutions, OROLSI, to bring together and make more effective the rule of law and security related functions undertaken by peacekeeping operations. There has been good progress in developing the pillar and creating coordinated and balanced strategies and plans in support of the field missions.
A cornerstone of this effort is to improve support to national authorities in developing their capacity to deliver security. This Committee [Special Committee on Peacekeeping Operations] last year recognized the central role that security sector reform, or SSR, plays in transition to peace and, correspondingly, the need for a holistic and coherent approach within the UN system.
[26]

Entre as mudanças mais significativas, há que se considerar a criação das chamadas shared capacities (funções e capacidades compartilhadas) – em particular a do Office of the Chief of Staff –, que dizem respeito àquelas que impactam ambos os Departamentos. Procuram otimizar esforços, economizar recursos e evitar duplicação de funções, produzindo a integração departamental necessária, que deve beneficiar as missões no terreno. O Chief of Staff secunda ambos os subsecretários-gerais, permitindo adequar a nova estrutura à unidade de comando e à coordenação dos esforços, essenciais ao planejamento e à condução das operações de manutenção da paz. Destacam-se aí o Executive Office (que trata, entre outros, de assuntos relacionados aos contratos, vistos e acompanhamento do UN staff), o Situation Center (que monitora as operações em tempo integral possibilitando informação à sede das Nações Unidas em tempo real), e os temas relacionados à segurança, relações públicas e comunicação social.

Integrando o grupo das shared capacities, a Divisão de Política, Avaliação e Treinamento fornece ao sistema a habilidade de propor, consolidar e disseminar políticas e estratégias adotadas pela Organização para as operações de manutenção da paz, incorporando nestas lições aprendidas e melhores práticas. Pode avaliar a implementação dos mandatos e desenvolver programas de treinamento-padrão, disseminando-os para os Estados. Essa Divisão incorpora capacidades integradas, tanto civis, militares ou policiais, quanto nos campos operacional, logístico, financeiro e/ou administrativo. Por fim, outras áreas são também compartilhadas pelos dois Departamentos: a que trata da contratação de pessoal em cargo de chefia para as operações (civis, militares e policiais); a que trata das investigações por má conduta ou indisciplina dos peacekeepers; e, ainda, a que trata das auditorias e inquéritos realizados nas missões de paz.

Ao observar o organograma que integra ambos os Departamentos, verificam-se as responsabilidades e encargos maiores de cada seção (office, division e unit):[27]

Imagem 1

Além das mudanças de estrutura – inter e intradepartamentos – advogou-se a necessidade de aumento em efetivos no Secretariado, tanto na sede em Nova York, quanto nas missões desdobradas no terreno. Quando da criação do DPKO em 1992, eram menos de 10 mil peacekeepers desdobrados nas missões de paz; 20 anos depois, o número se aproximava dos 100 mil. Tal ampliação em número, qualidade do desdobramento e, até mesmo, nas políticas adotadas pela Organização exigiu o correspondente aumento dos efetivos encarregados em Nova York:

The UN Secretariat has become a considerable actor in international security. In 2012 it employed more than 600 officials in New York, who are directly responsible for the planning and conduct of peacekeeping missions. The Department of Peacekeeping Operations (DPKO), for example, has sizable offices dealing with operations, rule of law and security institutions and military affairs. The Department of Field Support (DFS) handles personnel and budgetary questions as well as logistics, communication and training.[28]

No que se refere à composição do Secretariado, em especial do DPKO e DFS, há que se considerar a estação de trabalho (duty station) e o tipo de contrato a ser cumprido. Note-se que cuidados especiais são tomados quando das contratações das posições ditas seniors. Primeiro, a estação de trabalho. Se o processo de seleção tem em vista a contratação de um ocupante de posição sênior em Nova York, por exemplo, normalmente as implicações políticas e as contribuições para as missões de paz são extremamente relevantes e influenciam a seleção dos candidatos a certas nacionalidades, mesmo em detrimento das qualidades pessoais e profissionais dos candidatos. Um bom exemplo é a continuada seleção de cidadãos franceses para o cargo de USG for Peacekeeping Operations, desde 1997.[29]

Com relação ao tipo de contrato, atente-se para a contratação de pessoal on secondment basis, ou seja, pessoal disponibilizado pelos Estados para trabalhar na Organização por períodos que variam de um a quatro anos, normalmente. Em tais casos, pesam as capacidades e competências exigidas para o cargo, confrontando-se com a contribuição que o país do candidato presta às missões de paz. O melhor exemplo refere-se à seleção do Conselheiro Militar (Military Adviser – MilAd) e aos integrantes do Office of Military Affairs (OMA). Quanto ao primeiro, sem descartar as competências exigidas para o cargo, têm se alternado os maiores contribuintes de tropas para as operações: Índia, Paquistão e países africanos como Nigéria e Senegal. O Office of Military Affairs, por seu turno, é composto por três unidades principais: Force Generation Service (FGS); Military Planning Service (MPS); e Current Operations Service (COS). Os chefes de cada serviço ocupam cargos privativos de P-5, o mais elevado dos níveis profissionais.[30] Para esses, a exemplo de outros cargos no DPKO e no DFS, fazem-se considerações sobre as contribuições dos respectivos Estados para as operações de manutenção da paz. Tais considerações ocorrem nos demais cargos contratados on secondment basis, embora em menor grau. Uma norma informal no DPKO recomenda que, salvo em casos muitos especiais, não mais que cinco de uma mesma nacionalidade sejam contratados como “on secondment”. As demais contratações atêm-se, de modo geral, às especificações para o cargo e às qualificações e experiências dos candidatos.

O dinamismo da Organização e das contratações no âmbito do Secretariado torna muito difícil a construção de um mapa de nacionalidades. São 180 os Estados representados no Secretariado; eram 123 os contribuintes de tropas e observadores militares e policiais em 2014. Um mapeamento é facilitado quando tratamos das posições seniors ou dos contratos on secondment basis, tendo em vista a forte relação que tais contratações têm com as contribuições para as missões. Apenas como ilustração, o gráfico abaixo representa a contribuição dos Estados para o OMA[31]:

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A prática do OMA de limitar o número de nacionais de um mesmo país em seus quadros – que tem por objetivo mitigar as distorções existentes em favor dos países desenvolvidos – não é seguida no restante do DPKO e DFS. A superrepresentação de alguns países no Secretariado, sobretudo dos EUA, Reino Unido e França, não é fenômeno novo, tendo existido desde o início da Organização.[32] De modo geral, os países em desenvolvimento, que compõem quase 2/3 dos membros das Nações Unidas, constantemente reivindicam uma melhor distribuição geográfica – como previsto no artigo 101.3 da Carta. No campo das operações de manutenção da paz, essa reivindicação é tanto mais marcante porque, desde o início dos anos 2000, cerca de 85% das tropas e policiais cedidos às Nações Unidas não provêm de países desenvolvidos.

A título de exemplo, no início de 2012, excluídos os militares on secondment do OMA, o DPKO e o DFS apresentavam uma composição nacional, para os quatro níveis profissionais e dois de direção, marcadamente favorável aos países denvolvidos, como se pode ver na tabela a seguir[33]:

Imagem 3

Os cinco maiores contribuintes de tropas, todos países em desenvolvimento, contavam com um total de 27 profissionais e diretores nos dois Departamentos, embora disponibilizassem para as Nações Unidas cerca de 40 mil militares e policiais; enquanto os EUA, com contribuição para as missões de 125 pessoas, contava com 71 profissionais e diretores. A razão entre pessoal no terreno e nacionais nos dois Departamentos era também significativamente distorcida em favor dos países desenvolvidos, sobretudo os de língua inglesa: enquanto Bangladesh mantinha 5.326 peacekeepers para cada profissional no DPKO/DFS; os EUA tinham uma razão de 1,76; a Nova Zelândia, 2,12; os Países Baixos, 5,5; o Canadá, 5,7; a Austrália, 7,5; o Reino Unido, 12,3; e a Alemanha, 17,6. Mesmo grandes países em desenvolvimento apresentavam razão bem superior, como o Paquistão (1.566), a Índia (749), a Nigéria (5.707) e o Brasil (551). Embora esse viés não signifique um alinhamento automático do Secretariado com um grupo de países e suas percepções de como deveriam funcionar as missões de paz, certamente alimenta questionamentos sobre a independência do DPKO e do DFS, isto é, sua capacidade de gerir autonomamente as operações, optando pelas propostas mais eficazes e eficientes para a Organização e não pela preferência de alguns Estados.[34]

A evolução na estrutura e na composição do Secretariado, em particular no DPKO e no DFS, tem como objetivo adequar melhor a Organização às demandas das missões de paz, proporcionando-lhe melhores capacidades e competências para fazer face aos desafios à paz e segurança internacionais, em ambientes cada vez mais complexos. Após alguns anos do início do atual ciclo de reformas, em 2007, com a criação do DFS, a avaliação tem sido positiva, com destaque para maior capacidade do Secretariado em engajar-se com os Estados e de interpretar de modo mais coerente e com visão estratégica os mandatos dados pelos foros intergovernamentais.[35]

A divisão da área responsável por operações de manutenção da paz em dois Departamentos, passadas as dificuldades iniciais, não parece ter criado obstáculos maiores para as missões quanto às estruturas de comando e controle – uma preocupação particularmente relevante no modus operandi militar. Políticas e doutrina específicas foram publicadas pelo Secretariado para sanar as eventuais dúvidas. No entanto, é possível perceber que a questão de qual departamento – DPKO, DFS e, em alguns casos, o Departamento de Assuntos Políticos (DPA) – deve tomar a liderança na estruturação dos trabalhos ainda é complexa e enseja longas explicações aos Estados (parágrafos 20 a 30 e 34). Ademais, o pessoal no terreno expressa dificuldades em obter respostas tempestivas sobre determinados temas, sobretudo aqueles cuja competência reside em área nebulosa entre DPKO e DFS. O próprio Secretariado aponta também uma dificuldade em conciliar diferenças na cultura institucional dos dois Departamentos – o DPKO voltado para a orientação e diretrizes estratégicas; o DFS, para atender necessidades imediatas das missões (parágrafos 42 e 43); e ambos para a condução e o gerenciamento das atividades que lhes são correlatas.

Desde o início da década de 2000, após o Relatório Brahimi, o crescimento do Secretariado tem acompanhado o das missões, ainda que com atraso devido a processos seletivos morosos. Isso significa que a razão entre peacekeepers no terreno e pessoal de planejamento e acompanhamento em Nova York tem sido relativamente estável, em grande medida devido aos sucessivos processos de reforma e restruturação. A interação com os órgãos intergovernamentais não se tornou mais simples, continuando a influir de modo significativo na estruturação e conduta das missões e do próprio Secretariado.[36]

Relacionamento com outros órgãos

Em sua função de planejar e implementar as operações de manutenção da paz, o Secretariado interage com três órgãos governamentais diretamente ligados ao tema e que são responsáveis pelos mandatos das missões e as estruturas do DPKO e DFS: o Conselho de Segurança (CSNU), o Comitê Especial sobre Operações de Manutenção da Paz (C-34); e a V Comissão da Assembleia Geral, responsável por temas administrativos e orçamentários. A interação com esses órgãos expressa a constante fiscalização a que os Estados submetem o Secretariado, em uma espécie de mecanismo de freios e contrapesos, que normatiza a delegação de poderes para gerir as missões, bem como as pressões que os Estados exercem para influenciar as decisões do secretariado.[37]

O CSNU é o órgão o mais notório das Nações Unidas e tem como principal responsabilidade o propósito enunciado no artigo 1.1. da Carta: a manutenção da paz e segurança internacionais. Desde a década de 1970 (com raríssimas exceções), tem sido o responsável por estabelecer as missões de paz e, como tal, é de central importância para o Secretariado.

Ao iniciar-se o processo para o estabelecimento de uma missão de paz, o Conselho emite diretrizes ao Secretariado – políticas e estratégicas – com vistas a pautar-lhe a avaliação e o planejamento. Por meio de suas resoluções, o Conselho estabelece mandatos, que correspondem às tarefas que devem ser executadas pelas operações de manutenção da paz. Também indica ao Secretariado quais das opções apresentadas sobre estruturas e capacidades das missões são preferidas. Com menor frequência, o CSNU estabelece políticas gerais para as missões de paz, avançando sobre as prerrogativas da Assembleia Geral.

Cabe ao Secretariado fornecer sugestões ao Conselho sobre como estruturar as missões. Não é incomum que relatórios do secretário-geral sugiram duas ou três possibilidades de como organizar uma operação de manutenção da paz e quais os principais elementos que podem constar de seus mandatos.

Em tese, o Secretariado somente toma as providências para desdobrar a missão quando estiver embasado por uma decisão do CSNU; na prática, entabula conversações com membros do Conselho em paralelo às discussões formais do órgão para o estabelecimento, ou não, de uma nova missão ou, ainda, para a reconfiguração ou término de uma missão existente. Dispõe também de um pre-mandate commitment authority[38] para gastos de até US$ 100 milhões, a fim de permitir que os preparativos das operações avancem antes mesmo de formalmente autorizadas pelos órgãos orçamentários.

Uma vez estabelecida a operação, o Secretariado tem a responsabilidade de manter o Conselho informado sobre sua atuação e sobre os progressos e dificuldades da missão de paz, podendo receber instruções deste sobre como reajustar seu mandato, sua estrutura ou sua composição. Essas informações podem ser prestadas por meio de apresentações do secretário-geral ou dos subsecretários-gerais aos membros do órgão, em sessões públicas ou privadas, ou por relatórios escritos, circulados como documentos oficiais da Organização.[39]

Apesar da margem de manobra concedida orginalmente ao Secretariado para organizar as missões de paz, o CSNU consolidou, nas últimas décadas, seu papel como órgão responsável por estabelecer as orientações políticas de cada operação, enquanto o Secretariado tem por missão cuidar dos aspectos estratégicos, operacionais e táticos.[40] Na prática, essa relação não é simples, e duas questões derivam de sua complexidade: é difícil para o Secretariado manter o equilíbrio ante as demandas do CSNU e de seus membros, sobretudo os cinco permanentes; não são definidas com clareza as fronteiras entre o estratégico-operacional e o político, levando a acusações em caso de reveses.

Desde a criação das Nações Unidas, o desafio para o secretário-geral e o Secretariado é, de um lado, cumprir honestamente os mandatos que lhes são atribuídos pelo Conselho, e, de outro, manter com integridade a autonomia política do cargo que é conferida pelo artigo 99 da Carta. No campo das operações de manutenção da paz, esse desafio é saliente, uma vez que o Secretariado é chamado a administrar uma força militar, cuja ação ou inação pode afetar diretamente os Estados e desagradar os membros do CSNU. Como Hammarskjöld afirmou no contexto dos debates sobre Suez:

The principles of the Charter are, by far, greater than the Organization in which they are embodied, and the aims which they are to safeguard are holier than the policies of any single nation or people. (…) However, the discretion and impartiality thus imposed on the Secretary-General by the character of his immediate task may not degenerate into a policy of expediency. He must also be a servant of the principles of the Charter, and its aims must ultimately determine what for him is right and wrong. For that he must stand. A Secretary-General cannot serve on any other assumption than that – within the necessary limits of human frailty and honest differences of opinion – all Member nations honour their pledges to observe all Articles of the Charter.[41]

Quanto ao segundo aspecto, as experiências negativas da década de 1990 deixaram claro que a zona cinzenta entre mandatos pouco claros do CSNU e obstáculos burocráticos do Secretariado prejudicaram em muito as missões, em locais como Bósnia-Herzogovina, Somália e Ruanda, e levaram os dois órgãos a crises institucionais.[42] Em seu mea culpa no Relatório Brahimi, o Secretariado tentou dar garantias de que esse tipo de problema não mais ocorreria ao afirmar que “[t]he Secretariat must tell the Security Council what it needs to know, not what it wants to hear” (parágrafo 64[43]), isto é, que as informações sobre os conflitos, essenciais à tomada de decisões e constituição das missões de paz, seriam avaliações objetivas e não expressões do interesse do Secretariado ou dos membros mais poderosos do Conselho (ver também o parágrafo 59). Por outro lado, indicou ao CSNU, que os mandatos, por injunções políticas, eram muitas vezes sibilinos e manietavam a atuação das missões no terreno, assim como os recursos humanos e financeiros eram, por vezes, inadequados. Ressaltou-se, então ao Conselho “[t] he pivotal importance of clear, credible and adequately resourced Security Council mandates” (parágrafo 5, ver também parágrafos 56 a 58). As recomendações do Relatório Brahimi certamente não resolveram todos os problemas da relação entre o Secretariado e o CSNU, mas fizeram parte do aprendizado de ambos os órgãos para evitar as armadilhas que vitimaram as missões de paz na década de 1990.

Ao contrário do Conselho de Segurança, o C-34 é quase desconhecido do público, mas, desde seu estabelecimento em 1965, tem um mandato amplo que analisa os mais variados aspectos das operações de manutenção da paz – embora não decida sobre mandatos das missões individuais, responsabilidade do CSNU. Até 2007, funcionários do DPKO proviam o serviço de conferências para o Comitê, dando testemunho da relação estreita entre o órgão intergovernamental e o Secretariado.[44]

Anualmente, os subsecretários-gerais do DPKO e do DFS fazem discursos na abertura da sessão do C-34, no qual expõem o estado das missões de paz, as dificuldades encontradas e as estratégias para o futuro – além de apresentarem o relatório do SGNU que será considerado pelos Estados. Cabe ao Comitê debater esses tópicos e tomar decisões sobre questões centrais para o Secretariado, como a estrutura do DPKO e do DFS, treinamento, capacidade operacional, questões de pessoal, doutrina, entre outros. Embora o DPKO tenha sido estabelecido, em 1992, pelo secretário-geral Boutros-Ghali antes de consultar o C-34, as dificuldades criadas por esse procedimento levaram Ban Ki-moon, em 2007, a levar a proposta de criação do DFS ao Comitê para sua avaliação.[45]

Os temas tratados pelo Comitê são centrais para o trabalho do Secretariado na administração e planejamento das missões de paz, mas a relação não é inteiramente desprovida de atritos. Três são os principais problemas encontrados: 1) uma vez que o C-34 não tem o prestígio do CSNU, há uma tendência da parte de alguns membros do Secretariado de o perceberem como um talk-shop, cujas decisões não seriam obrigatórias e, logo, de tomarem liberdades no cumprimento das decisões do Comitê; 2) não é incomum que, no C-34, o Secretariado seja visto como um negociador (fazendo contrapropostas, expressando preferências, exercendo pressão), em atitude semelhante à de um Estado, incompatível com sua condição; 3) o Secretariado encontra dificuldades em processar todas as demandas do extenso relatório do Comitê (que alcança mais de 290 parágrafos em cerca de 60 páginas), com linguagem nem sempre clara.[46]

O terceiro órgão intergovernamental com o qual o Secretariado interage normalmente no que concerne às operações de manutenção da paz é a V Comissão da Assembleia Geral, que trata de assuntos administrativos e orçamentários. Conforme o artigo 17 da Carta, cabe à AGNU, por meio da V Comissão, decidir como serão financiadas as missões, qual será o montante de recursos destinado a cada uma e quanto cada Estado membro deverá pagar. Na prática, a V Comissão decide como o Secretariado poderá alocar o orçamento das operações de manutenção da paz, bem como os do DPKO e do DFS, que, em 2013-2014, chegaram a US$ 7,5 bilhões. Essa função torna, naturalmente, a Comissão um interlocutor de extrema importância para o Secretariado.

Como o ciclo orçamentário das missões de paz vai de julho de um ano a junho do ano seguinte, a V Comissão reúne-se em maio e junho especialmente para analisar as propostas orçamentárias formuladas pelo DPKO, DFS e pelo Departamento de Administração. A Comissão questiona o Secretariado sobre a necessidade de cargos, administração de recursos, justificativa para projetos e toda sorte de temas correlatos – em diálogo que é, por vezes, pontuado por críticas acerbas às práticas administrativas. Ao final, são aprovadas separadamente resoluções sobre cada uma das operações em curso, sobre questões administrativas e orçamentárias de natureza transversal (cross-cutting) e sobre atividades do Secretariado em Nova York.[47]

A dinâmica do relacionamento do Secretariado com a V Comissão é marcada por três aspectos principais: 1) as discussões orçamentárias dão oportunidade ao Secretariado de recrutar apoio entre os Estados para suas propostas, seja em missões, seja em Nova York – assim, os países africanos costumam lutar por financiamento adequado para as operações na África, os latino-americanos, para a MINUSTAH, e os EUA, para unidades de fiscalização gerencial, comportamentos encorajados e instrumentalizados pelo Secretariado; 2) a V Comissão pode, discretamente, por meio da escassez de recursos ou da abundância deles, eliminar ou supervalorizar mandatos originários do CSNU e de outros órgãos – fato que o Secretariado pode utilizar para executar somente tarefas de sua preferência institucional; 3) há tentativas recorrentes de alguns países desenvolvidos de, ao mesmo tempo, querer maximizar seu poder nas decisões orçamentárias – sob a alegação falaciosa de que são contribuintes mais relevantes – e de reduzir o total do orçamento de missões de paz. Preso entre essas duas demandas, o Secretariado procura evitar cortes em áreas que a instituição considera sensíveis, agindo por uma lógica que nem sempre supera as disputas de poder no bojo da burocracia.[48]

A estratégia do Secretariado para as missões de paz

Esta seção tratará de analisar a dinâmica do estabelecimento e condução das operações de manutenção da paz, com particular atenção para as premissas e estratégias que as pautaram e para as modalidades de interação entre o Secretariado e os Estados.

O primeiro aspecto antecede, mesmo, o tema do estabelecimento de missões individuais e diz respeito à opção dos Estados pelo peacekeeping como instrumento de intervenção concreta na realidade internacional. O Secretariado busca um papel ativo no gerenciamento de crises e promove sua própria centralidade ao sugerir uma solução – as missões de paz – que estariam diretamente ligadas a sua atuação. No período de Guerra Fria, como bem explica Langrod, a polarização do CSNU e da Organização como um todo criaram uma dinâmica particular: a) a incapacidade de alcançar um consenso nos órgãos intergovernamentais encorajava o Secretariado a assumir responsabilidades políticas; b) para sair dos impasses, os órgãos intergovernamentais delegavam tarefas ao Secretariado, com grande margem de manobra interpretativa dos mandatos; c) o acúmulo de funções políticas e operacionais fatalmente levava o Secretariado a tomar decisões que antagonizavam alguns Estados, devido à natureza controversa do tema, a qual gerara o impasse em primeiro lugar; d) e os compromissos assumidos para implementar as missões de paz e os antagonismos criados prejudicavam a capacidade de execução das tarefas necessárias. Essa mentalidade – dita “leave it to Dag” – foi parcialmente restringida pelo CSNU a partir de 1973, mas perdurou até o fim da década de 1980.[49]

No momento de despolarização, antes mesmo do fim da URSS, o Conselho de Segurança passou a recorrer às missões de paz devido a sua nova dinâmica interna. No contexto de uma convergência de opiniões e políticas, os Estados necessitavam de um instrumento testado, em que pudessem confiar, ao menos simbolicamente, e que fosse maleável o suficiente para ser ajustado de modo incremental para novas tarefas – mesmo que não fosse ideal. O Secretariado, já em meados da década de 1980, encorajava os Estados a optarem pelo conceito de missões de paz, o que apenas se acelerou com Boutros-Ghali que passou a ir além dos pedidos do CSNU, a direcionar as discussões e a tomar a liderança no tema. Quando havia mais de uma opção de encaminhamento de uma crise, o Secretariado favorecia estabelecer uma operação de manutenção da paz. O mesmo tipo de esforço pode ser visto, com clareza ainda maior, para restabelecer o conceito de peacekeeping após os reveses da década de 1990, quando o Relatório Brahimi rompeu justamente com os processos quotidianos de negociação, com o intuito de restituir o crédito perdido e colocar as missões sob responsabilidade do Secretariado.[50] Embora não se possa dizer que o Secretariado por si fez que esse instrumento fosse retomado, é patente que seus esforços foram centrais para apresentar as missões de paz como veículo privilegiado da atuação do Conselho.

Se o papel do Secretariado é relevante para que as missões de paz sejam consideradas uma opção de política, é decisivo na formatação, pelo CSNU, do mandato de missões específicas. Desde os primeiros tempos da Organização, o Secretariado é visto como equivalendo a um membro do Conselho, de caráter permanente.[51] As recomendações feitas pelo secretário-geral, a partir dos estudos do DPKO/DFS, são com frequência aceitas pelo CSNU como base para constituir missões, tanto no que diz respeito aos mandatos quanto à estrutura – embora haja casos notórios de discordância. O DPKO propõe-se a fazer avaliações periódicas das operações, para assegurar o que considera a adequação da estrutura aos mandatos. O Conselho age segundo parâmetros autodefinidos para avaliar a conveniência de estabelecer uma missão, mas as informações sobre a realidade no terreno dependem, em muito, do Secretariado a quem recorre durante as negociações, sobretudo os Estados menores, sem condições de obter diretamente as informações. O Secretariado, por sua vez, prefere obter um mandato unânime do Conselho, o que enviaria uma mensagem clara às partes em conflito sobre a intenção da comunidade internacional – estratégia que demonstra o aprendizado institucional do Secretariado, em especial após o fim da década de 1990, sobre a inconveniência de aceitar mandatos para os quais não há apoio político evidente e que podem gerar reveses.[52]

Essa preferência pela unanimidade – que é a do próprio CSNU – traz vantagens e desvantagens para o Secretariado, dadas as ambiguidades decorrentes de qualquer negociação que necessite de consenso e que, logo, deve procurar linguagem, ainda que imprecisa, conveniente a todos. Os países das Nações Unidas, como grupo heterogêneo e quase universal, não são dotados de uma vontade unívoca e discordam significativamente sobre os limites das tarefas a serem atribuídas às missões. Um exemplo presente é a questão do uso da força, sobretudo para a proteção de civis, que os países em desenvolvimento veem com relutância, enquanto os desenvolvidos percebem como necessária[53] – diferenças de opinião comuns, que influenciam a definição das tarefas das missões complexas. A tentativa de conciliar essas demandas divergentes em um mandato resulta em áreas de pouca clareza, ambíguas, o que é sabido pelo Secretariado. Vale ressaltar que, até as reformas pós-Relatório Brahimi, a cultura institucional do DPKO era ainda de improvisação e de lidar com uma crise após a outra, mentalidade que privilegiava aspectos ambíguos dos mandatos.[54]

A ambiguidade do mandato nem sempre é negativa do ponto de vista do secretário-geral. A ocasional falta de clareza do CSNU faculta ao Secretariado uma margem de manobra para adaptar aspectos de seu mandato, de acordo com as condições no terreno ou com suas preferências institucionais.[55] É mais comum, porém, que a ambiguidade traga dificuldades para as operações de manutenção da paz porque não se pode identificar adequadamente a natureza dos problemas a resolver, as tarefas atribuídas e a quem cabe executá-las, a melhor maneira de executar os mandatos e as relações de autoridade. Em duas ocasiões na década de 1990, na Bósnia-Herzegovina e em Ruanda, o Secretariado não reagiu eficazmente aos conflitos porque interpretou burocraticamente suas tarefas e não conseguiu aplicá-las à realidade.[56]

Quando se consolida a decisão do CSNU de estabelecer uma missão de paz, o Secretariado passa a febrilmente dedicar-se à sua organização prática. Trata-se de uma delegação dos Estados para a burocracia internacional em um grau incomum, mas que foi historicamente construída. O fato de que a função do Secretariado de planejar e executar as operações tenha procedimentos-padrão não significa que os Estados não testem os limites do processo, tentando limitar a independência do DPKO/DFS, de acordo com a conveniência política de cada país no caso específico. Mas tanto a independência quanto a centralização trazem benefícios claros no campo do peacekeeping, em especial, evitar duplicação de trabalho, garantir certo grau de neutralidade, assegurar continuidade, padronização e profissionalismo militar.[57]

A necessidade urgente do DPKO/DFS é de traduzir o mandato do CSNU em uma série de documentos operacionais e administrativos, o mais imediato, o orçamento. O Secretariado tem pouca discricionariedade para desembolsar recursos sem autorização da V Comissão. Isso significa que obter o endosso dos órgãos intergovernamentais torna-se essencial e leva a novas negociações políticas, que, na prática, podem reavaliar as decisões do Conselho. DPKO/DFS resistem, de modo geral, a apresentar suas propostas orçamentárias como as demais áreas das Nações Unidas, já que veem o processo como burocrático – mas acabam por, ao menos formalmente, ceder, em vista da dependência financeira, em um cenário em que os Estados exigem cortes orçamentários e aumento de eficiência administrativa.[58]

A outra tarefa imediata para estabelecer uma missão é obter contingentes militares e policiais, de acordo com os limites ditados pelo Conselho. DPKO/DFS traçam o perfil, a estrutura e as capacidades e competências requeridas para a operação – isto é, quais especialidades e tipos de unidade (infantaria, engenharia, comunicações, aviação etc.), e qual a proporção e a articulação geográfica e hierárquica – e buscam junto aos Estados as contribuições. Esse tema foi politicamente complexo desde a UNEF I, quando se procurou excluir países diretamente interessados e os membros permanentes do CSNU – em prática que foi seguida até a década de 1980. No imediato pós-Guerra Fria, foi comum receber contribuições das grandes potências e, mesmo, de ex-potências coloniais, cuja participação muitas vezes sinalizava um engajamento de médio prazo e atraía outros TCCs.[59] A escolha dos contribuintes não é só complexa em vista de possíveis controvérsias no terreno, mas também devido à tendência de alguns países de tentar reduzir a independência do DPKO, a fim de melhor supervisionar o emprego de suas tropas ou policiais. São exemplos a cessão de gratis personnel nos anos 1990, quando os países desenvolvidos eram importantes TCCs, ou a criação da Strategic Military Cell para supervisionar a UNIFIL quando, após o conflito de 2006, foi reconfigurada e recebeu grandes contingentes de franceses, espanhóis e italianos.[60]

Outro aspecto de grande relevância da política das operações de manutenção da paz na fase de planejamento e preparação é a integração dos diversos atores. O caráter multifuncional das missões exige coordenação do DPKO/DFS com outros departamentos, agências, programas e fundos das Nações Unidas que cuidam de temas como eleições, saúde e desenvolvimento. Cada uma dessas entidades responde a órgãos intergovernamentais diversos e segue orientações próprias – o que com frequência causa ressentimentos quanto a uma suposta usurpação de funções pelo DPKO. Para aperfeiçoar a coordenação, o Secretariado desenvolveu o integrated mission planning process (IMPP) que visa a atingir uma visão comum sobre os objetivos estratégicos de cada missão. O DPKO, em sua doutrina, preocupa-se, em afastar a ideia de que estaria impondo sua vontade aos demais atores das Nações Unidas, aos quais se somam outros, como as organizações não governamentais. Mas o próprio Secretariado admite que nem sempre obtém êxito nesses esforços.[61]

No terreno, onde as operações de manutenção da paz desempenham suas funções substantivas, o Secretariado tem a maior independência em relação aos Estados. Em Nova York, os membros das Nações Unidas podem exercer um papel fiscalizatório e tentam influir em favor de seu curso de ação favorito. Nos locais onde as missões se desenvolvem, há também presença e influência dos Estados, cuja mais óbvia é a do Estado anfitrião que, com frequência, está enfraquecido pelo próprio conflito que as Nações Unidas tentam resolver. Países com contribuição significativa para as missões de paz específicas – como o Brasil no Haiti ou a Austrália em Timor-Leste – atuam para influenciar as decisões e avaliações quotidianas do Secretariado. Pode-se dizer que, por vezes, é do interesse, ainda que inconfesso, do chefe da missão obter o aval desses países como forma de resguardar-se politicamente.[62]

A independência maior no terreno corresponde a maiores riscos de o Secretariado ser responsabilizado caso ocorra alguma falha na missão ou uma retomada das hostilidades. Esse aspecto é particularmente verdadeiro para as operações de manutenção da paz complexas, que não se limitam a separar as partes. Antes, trazem em seu mandato a função capital de mediar e de supervisionar a boa condução do processo de reconciliação nacional ou de fortalecimento institucional. Por atuarem em meio a Estados enfraquecidos, as missões costumam desfrutar de uma influência descomunal sobre as partes locais.[63]

O fato de que o Secretariado receba do CSNU, por vezes, mandatos incongruentes ou meios inadequados – por injunções políticas que não dizem respeito às situações no terreno – torna sua tarefa ainda mais complexa. Nesses contextos, uma crise de credibilidade pode tornar a missão particularmente vulnerável a grupos que não desejam a paz. Os exemplos de Ruanda – quando o genocídio de centenas de milhares ocorreu sem que a UNAMIR interferisse – ou de Serra Leoa – em que tropas da UNAMSIL foram feitas reféns por grupos rebeldes – levaram o Secretariado a preocupar-se constantemente em transmitir a percepção de que é capaz e está disposto a executar os mandatos recebidos, de uma forma robusta, se necessário.[64]

A experiência passada demonstrou a relevância de atrair as populações locais para apoiarem as operações de manutenção da paz. Para tanto, adotou as seguintes premissas: respeito à sociedade local (em especial coibindo e punindo atos delituosos como abuso e exploração sexuais); gerenciamento das expectativas da sociedade local, que pode esperar das Nações Unidas realizações impossíveis; promoção da apropriação local (local ownership) das atividades e objetivos das missões; e esforços para evitar impactos desnecessários nas esferas política, econômica e social dos países em que atuam. Apesar desses riscos, o Secretariado ainda carece de uma forma sistemática e pública de autoavaliação de seu desempenho no terreno, o que explica o recurso periódico a painéis especiais.[65]

A atuação do Secretariado para as operações de manutenção da paz

Nas seções anteriores, foram revisadas a história do Secretariado em relação às missões de paz; a estrutura atual do DPKO e do DFS; suas relações com os órgãos intergovernamentais diretamente ligados a suas atividades; e a estratégia adotada pelo órgão no que tange à implementação e condução das operações de manutenção da paz. Não havendo a pretensão de esgotar o assunto, esta seção detalhará um pouco mais a atuação do Secretariado a partir da experiência prática de observadores próximos do sistema das Nações Unidas.

Não se pode tratar do Secretariado sem considerar a figura ímpar e proeminente que o secretário-geral representa no mundo político. O SGNU tem autoridade para estabelecer políticas, mas não tem o poder para implementá-las: “moves the world but cannot direct it”.[66] Sua legitimidade é conferida pelos Estados, e a estes cabe dispor dos recursos necessários às ações que lhe são demandadas. Quanto ao Secretariado, a Carta o trata como “staff do secretário-geral”.[67]

A relação secretário-geral-Secretariado, entretanto, é de grande relevância para o entendimento da atuação de ambos e está definida na Carta das Nações Unidas. Apontado como “chief administrative officer”, a Carta confere ao Secretário o dever de trazer à consideração do Conselho “any matter which in his opinion may threaten the maintenance of international peace and security”.[68] Cria-se aí a primeira ambiguidade dessa relação: chefe da administração da Organização ou diplomata representante da comunidade internacional?

Outra consideração importante é a que o trata como “commander-in-chief” de milhares de peacekeepers – militares, policiais e civis – empregados nas missões de paz. A ele cabe – por meio do Secretariado – emitir políticas e diretrizes que conformarão a ação e a atuação de milhares de “capacetes azuis” empregados nas missões de paz nos cinco continentes. Um “exército” diversificado, com culturas, doutrinas e crenças distintas, e que deve ser movido por um ideal comum: a paz e a segurança internacionais. Será a liderança do SGNU que amalgamará essa massa diversa, e ele o fará por meio do Secretariado:

He [UNSG] has been variously described as the personification of the Charter, the guardian of the world’s conscience, and more prosaically as the globe’s chief diplomat and its premier civil servant.[69]

O Relatório Brahimi já alertava sobre a necessidade de o Secretariado fortalecer sua capacidade de colher e analisar informações com vistas a otimizar o papel da Organização no tocante à prevenção e gerenciamento de conflitos. Esta ainda é uma vulnerabilidade, mas que tem sido contornada pelas informações que o sistema obtém por intermédio dos próprios Estados e dos UN Country Teams desdobrados mundo afora. Dessa forma, as Nações Unidas – o Secretariado, em particular – podem antecipar-se no acompanhamento e avaliações de crises que possam ter repercussões regionais e globais, propondo com oportunidade medidas que evitem a deterioração das questões humanitárias e de segurança.

Identificada uma crise, mesmo antes de consultas ao CSNU, o primeiro passo será lançar uma “UN Strategic Assessment Mission”, uma missão liderada por uma Força Tarefa Integrada, composta por representantes de vários órgãos do Secretariado (e outros julgados necessários) e que tem por objetivo prover opções ao secretário-geral para o engajamento da Organização na crise. Para tanto, elaboram-se as “Strategic Estimates” em que se avaliam as possibilidades e vulnerabilidades do país ou região onde a crise se desenvolve, bem como uma primeira estimativa dos recursos e meios de toda a sorte necessários à solução do problema:

As part of the UN’s integrated approach, the Secretariat has developed a strategic assessment tool to better advise the Council on the conditions and risks of a particular crisis and the range of potential responses. UN peacekeeping may be one of these options as conditions dictates.[70]

Se a opção prioritária for o desdobramento de uma operação de manutenção da paz, o DPKO liderará uma “UN Technical Assessment Mission” com o intuito de analisar a situação no terreno, avaliando riscos e ameaças e emitindo as bases para o planejamento operacional. Tais dados servirão de base tanto para o relatório do secretário-geral para o Conselho, quanto para o “Concept of Operations (CONOPS)”.[71]

Passada essa fase inicial, outras missões de avaliações técnicas fazem-se necessárias. O Secretariado e o CSNU consultam-se mutuamente até a aprovação da resolução pertinente. Uma lista de possíveis contribuintes para a missão é elaborada e submetida a avaliações da área política do DPKO, recomendando-se ao Conselho a participação de Estados que possam contribuir com os meios – pessoal e/ou recursos – necessários à operação. Ao mesmo tempo, o DPKO e o DFS detalham seus respectivos planejamentos, intensificando as conversações com os possíveis TCCs e PCCs. Cabe esclarecer que a implementação de resoluções do Conselho enfrenta um grande desafio: o “planejamento ideal”, fruto das avaliações e análises tratadas anteriormente e previamente discutido com o CSNU, que normalmente não é atendido em sua plenitude. Tal fato decorre das carências em meios, militares ou não, dos países com maior tradição no envio de tropas às missões; do custo que isso representa àqueles que deles dispõem; e da baixa prioridade que países desenvolvidos conferem às operações. Nesse contexto, as reuniões com possíveis TCCs e PCCs têm os seguintes objetivos: primeiro, estimular a participação e o compromisso destes com a missão; segundo, identificar como e com o que cada Estado está disposto a participar. A partir da lista das capacidades oferecidas, o planejamento é ajustado, do ideal ao possível, e uma nova concepção operacional é elaborada.[72]

O planejamento é submetido a novas avaliações e análises, cabendo ao Secretariado recomendar ao Conselho o desdobramento da operação, esclarecendo se foram ou não obtidas as condições necessárias ao cumprimento do mandato estabelecido:

Once the overall concept of the operations has been decided, the Secretary-General must next decide whether to recommend to the Security Council a relatively small-scale and unarmed military observer group, or a larger [and lightly] armed peacekeeping force, or, increasingly, a combination of the two. He must decide on the size of the operations how many individual officers are needed for a military observer group, or how many infantry and specialized support battalions for a peacekeeping force. He must decide what type and quantity of equipment will be required, including [light] weapons in case peacekeeping force is to be established.[73]

Normalmente, o secretário-geral consulta o CSNU, em especial os membros permanentes, mesmo antes de submeter seu relatório formalmente ao Conselho buscando, assim, maiores garantias para aprovação e melhores condições para a obtenção do desejável consenso. Nessas condições, o Conselho normalmente aprova o relatório e aceita as recomendações do Secretariado no que diz respeito ao estabelecimento da missão de paz.

O Relatório Brahimi recomenda que as resoluções do Conselho visando ao estabelecimento das operações de manutenção da paz obedeçam a duas fases: a primeira, tratando da intenção de se estabelecer uma missão de paz; a segunda, estabelecendo-a. Nesse sentido, haveria mais tempo e oportunidade para a negociação e definição dos mandatos e dos recursos a serem empregados, e, ainda, para o CSNU e o Secretariado construírem os apoios político e financeiro essenciais ao êxito da missão de paz. A recomendação sobre estabelecer a operação em dois estágios não foi aceita pelos Estados, mas o modus operandi do Conselho tem, na prática, aplicado esse princípio.[74]

Nesse ponto, o Secretariado intensifica as consultas e os briefings com os TCCs e PCCs, negociando o Memorandum of Understanding (MoU) com cada Estado contribuinte, definindo de forma clara o emprego de indivíduos e contingentes a serem desdobrados, os equipamentos que devem ser fornecidos e as condições sob as quais se darão os reembolsos correspondentes. Essa negociação se dá por meio de delegações dos Estados enviadas a Nova York para este propósito ou por integrantes das Missões Permanentes, cuja grande maioria conta com Conselheiros Militares. Da parte da Organização, é conduzida por membros do Force Generation Service (DPKO/OMA) e da Logistics Support Division (DFS), principalmente.

A partir da assinatura do MoU, uma delegação do Secretariado faz visita ao país em questão com vistas a verificar in loco a tropa e o equipamento a serem desdobrados, com a finalidade de evitar mal-entendidos e prejuízos ao país contribuinte. Esta visita é conhecida como Pre-Deployment Visit (PDV) e é integrada por membros do DPKO e DFS, das áreas militar, policial, logística e financeira.

Uma vez desdobrados os contingentes, a missão passa a encarregar-se do emprego das tropas e dos aspectos ligados à permanência dos contingentes na área de operações, conforme as diretrizes emitidas pelo Secretariado e visando ao cumprimento dos mandatos. O Secretariado monitora uma missão de paz em curso por meio dos desk officers correspondentes e do Situation Center, que funciona 24 horas. Relatórios do secretário-geral, periódicos e especiais, são submetidos ao CSNU e aos Estados no sentido de permitir-lhes o acompanhamento do que ocorre no terreno, mantendo vivo o compromisso com a operação.

Quando ocorrem problemas nas missões de paz, esforços são necessários para resolvê-los no âmbito da própria missão. Caso a crise não se resolva, a situação é reportada para o DPKO ou secretário-geral e, finalmente, ao Conselho de Segurança, para considerações e ação. Nestes casos, também caberá ao Secretariado oferecer ao Conselho as opções, recomendações e esclarecimentos necessários às considerações do órgão. A informação oportuna aos TCCs é instrumento de confiança essencial à solução de crises.

Como se pode observar, a atuação do Secretariado para as operações de manutenção da paz é por demais complexa. Não é uma força autônoma; sua legitimidade e eficiência dependem do compromisso dos Estados; mas é fato que tem desempenhado papel essencial e próprio na elaboração de políticas, estratégias e ferramentas com vistas a tornar os peacekeepers cada vez mais profissionais e eficientes na consecução dos mandatos das operações.

Conclusão

As operações de manutenção da paz configuram-se na ação mais efetiva, crítica e de maior visibilidade das Nações Unidas na comunidade internacional. Permanecem como um símbolo da Organização e dos propósitos que a construíram. Para muitos, particularmente as populações afetadas pelo flagelo das guerras, os blue helmets são as Nações Unidas e representam a esperança de sobrevivência e de uma vida melhor:

United Nations peacekeeping remains a cost-effective and unique arrangement for collective action and burden-sharing that is dependent on the willingness of its Member States to participate through the contribution of essential military and police capabilities. Intergovernmental commitment manifested in adequate provision of troops and police is a sine qua non for successful peacekeeping. Moreover, to ensure that peacekeeping meets the needs of the full range of stakeholders involved, not least, the host country populations, it is vital to have a shared understanding at both the political and operational levels of the direction of United Nations peacekeeping. This is required both across peacekeeping as a whole and for individual missions.[75]

O Secretariado, como órgão executivo, tem implementado as decisões do Conselho com crescente profissionalismo, adaptando suas estruturas, capacidades e competências às mutantes e diversificadas conjunturas globais.

UN peacekeeping brings a unique, universal legitimacy unmatched by any other international peace and security instrument. Despite the ongoing challenges that peacekeepers face, studies tell us that when peacekeeping missions are deployed in post-conflict situations, countries are 50% less likely to experience an outbreak of conflict again. Representing only 0.4 per cent of world military expenditure, but also the second largest deployed military force in the world, UN peacekeeping is ‘good value’. And even as the tasks of peacekeeping operations have become more complex and diverse, there have been sustained efforts to further improve the cost-effectiveness of resources provided by the Membership to support peacekeeping. (…) Bringing hope to those who have suffered for decades is the real and lasting work of UN peacekeeping.[76]

As operações de manutenção da paz podem ser compreendidas como um sistema em que devem coordenar esforços o Conselho de Segurança, o Secretariado, os Estados e as missões de paz[77] propriamente ditas. Somente o compromisso e a intensa interação entre essas partes serão capazes de cumprir as tarefas delineadas nos mandatos, superar os desafios e construir uma paz duradoura.

Enfatize-se que as operações de manutenção da paz são insuficientes para, sozinhas, solucionarem os graves e complexos problemas que afetam a paz e a segurança internacionais. Devem ser entendidas como instrumento de estabilidade e cessação das hostilidades que a comunidade internacional tem à mão com vistas a criar as condições necessárias para a reconciliação política, essencial à solução dos conflitos.

Não é fácil a tarefa do secretário-geral de obter a cooperação dos Estados, em especial no que se refere aos essenciais apoios político e financeiro e apoio com recursos humanos. Para tanto, utiliza-se das expertises existentes no Secretariado que lhe o credenciam ao patamar de autoridade no tema, conferindo-lhe certa independência para propor estratégias e abordagens que julga mais indicadas para a solução de uma crise ou conflito. Aqui, o secretário-diplomata atua com seu peso político, argumentando com o Conselho e com os demais Estados e órgãos, mediando divergências entre estes e, principalmente, explorando visões diferentes em benefício do que entende como necessário ao cumprimento dos mandatos. Nesse processo, pode desenvolver interesses como a maximização dos recursos da Organização. Os Estados também atuam constantemente para influenciar o SGNU, mas, na maioria das vezes, têm consciência da necessidade de não violar a independência do Secretariado ao ponto de privá-lo de sua eficiência.[78]

Ao longo das últimas décadas, o Secretariado tem enfrentado complexidades cada vez maiores no terreno da paz e segurança internacionais. As exigências da comunidade internacional têm sido crescentes e as conjunturas dinâmicas. À Organização cabe adaptar-se, reestruturar-se, transformar-se, se preciso for, para se manter como ator protagonista global. O Secretariado e seu secretário-geral são essenciais à Organização em sua feição mais independente, e, ao contrário de alguns Estados, não têm o privilégio de se apartar dela quando lhes é conveniente.

Setembro de 2015

Notas

[1] Ver http://www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/factsheet.shtml. No presente artigo, as expressões “operação de manutenção da paz” e “missão de paz” são utilizadas com o mesmo sentido, acessado em 17/03/2014.

[2] Claude Jr., I. “Peace and Security: Prospective Roles for the Two United Nations”. In: Global Governance, vol. 2, 1996, pp. 290-291.

[3] As definições de centralização e independência sugeridas por Abbott e Snidal são: “IOs allow for the centralization of collective activities through a concrete and stable organizational structure and a supportive administrative apparatus. These increase the efficiency of collective activities and enhance the organization’s ability to affect the understandings, environment and interests of states. Independence means the ability to act with a degree of autonomy within defined spheres. It often entails the capacity to operate as a neutral in managing interstate disputes and conflicts”. Abbott, K. e Snidal, D. “Why states act through formal international organizations”. In: Journal of Conflict Resolution, vol. 42, n° 1, 198, pp. 4-5 [grifo acrescentado]. Ver também: Thant, M. e Scott, A. The UN Secretariat – A Brief History (1945-2006). Nova York: International Peace Academy, 2007, pág. X.

[4] Cox, R. e Jacobson, H. Anatomy of Influence: Decision Making in International Organization. Yale: Yale University Press, 1975, pp. 391-392; Nicholas, H. G. The United Nations as a political institution. Londres: Oxford University Press, 1962, pág. 149.

[5] Dijkstra, H. “Efficiency versus Sovereignty: Delegation to the UN Secretariat in Peacekeeping”. In. International Peacekeeping, vol. 19, n° 5, 2012, pág. 581.

[6] Fontoura, P. R. C. T. O Brasil e as operações de manutenção da paz das Nações Unidas. Brasília: FUNAG, 1999, pp. 42-48 e 61-63.

[7] Nações Unidas. The Blue Helmets. A Review of United Nations Peace-keeping. Nova York: Nações Unidas, 1996, pp. 35-44.

[8] Thant, M. e Scott, A. The UN Secretariat – A Brief History (1945-2006). Nova York: International Peace Academy, 2007, pp. 27-34. O fato de que as missões de paz eram vistas como atividade operacional secundária, contribuíam para maior independência: Nicholas, H. G. The United Nations as a Political Institution. Londres: Oxford University Press, 1962, pág. 149.

[9] United Nations Emergency Force – Summary Study of the Experience Derived from the Establishment and Operation of the Force (A/3943), pp. 14-16.

[10] Nações Unidas. The Blue Helmets. A Review of United Nations Peace-keeping. Nova York: Nações Unidas, 1996, pp. 174-199. Nos primeiros estágios da missão, o secretário-geral tratava a ONUC como se fosse um ramo do Secretariado e considerava institucionalizá-la como parte do Alto Comissariado para Refugiados. Ver: Langrod, G. La fonction publique internationale. Leyde: A. W. Sythoff, 1963, pp. 290 e 303.

[11] Introduction to the Annual Report of the Secretary-General on the Work of the Organization – 16 June 1960 to 15 June 1961 – A/4800/Add.1, pág. 1.

[12] Uziel, E. O Conselho de segurança, as operações de Manutenção da Paz e a inserção do Brasil no mecanismo de segurança coletiva das Nações Unidas. Brasília: FUNAG, 2010, pp. 50-53; Shimura, H. “The role of the UN Secretariat in organizing peacekeeping”. In: Thakur, R. e Schnabel, A. United_Nations_Peacekeeping Operations: Ad hoc Missions, Permanent Engagement. Tóquio: United Nations University, 2001, pág. 49.

[13] Rikhye, I. The Theory and Practice of Peacekeeping. Nova York: International Peace Academy, 1984, pág. 203.

[14] Thant, M. e Scott, A. The UN Secretariat – A Brief History (1945-2006). Nova York: International Peace Academy, 2007, pp. 55-65; Rikhye, I. The Theory and Practice of Peacekeeping. Nova York: International Peace Academy, 1984, pp. 204-217. Segundo Rikhye, houve um Conselheiro Militar do SGNU entre 1956 e 1969 e de 1979 em diante, que nunca contou com mais de oito auxiliares para cuidar das missões e fazer o relacionamento com os militares dos Estados membros.

[15] Goulding, M. Peacemonger. Baltimore: John’s Hopkins University Press, 2003, pp. 29-31. Para um catálogo comentado das novas tarefas: United Nations Peacekeeping Operations – Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, 2008, pp. 25-8.

[16] Note by the President of the Security Council (S/23500); Restructuring of the Secretariat of the Organization. Note by the Secretary-General (A/46/882); An Agenda for Peace – Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-keeping (A/47/277-S/24111).

[17] Uziel, E. O Conselho de segurança, as operações de manutenção da paz e a inserção do Brasil no mecanismo de segurança coletiva das Nações Unidas. Brasília: FUNAG, 2010, pp. 56-63; Eckhard, F. Kofi Annan. Genebra: Éditions du Tricorne, 2009, pp. 33-40; Weinlich, S. “(Re)generating Peacekeeping Authority: The Brahimi Process”. In: Journal of Intervention and Statebuilding, vol. 6, n° 3, 2012.

[18] Report of the Panel on United Nations Peace Operations (A/55/305-S/2000/809), especialmente pág. X e parágrafos 58-59, 170-196 e 226-230; Ver também: Eckhard, F. Kofi Annan. Genebra: Éditions du Tricorne, 2009, pág. 150.

[19] http://www.securitycouncilreport.org/special-research-report/lookup-c-glKWLeMTIsG-b-2056585.php, acessado em 06/01/2013.

[20] Para um texto geral, ver: http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/reform.shtml; Sobre Peace Operations 2010, ver: http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/po2010.pdf; sobre DFS, ver http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/61/858; sobre New Horizon, ver http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/newhorizon.shtml e http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/newhorizon.pdf; e sobre Global Strategy, ver http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/64/633. Todos acessados em 06/01/2013.

[21] Os chamados gratis personnel foram oferecidos por alguns Estados membros no período compreendido entre 1993 e 1998. Estes militares eram financiados pelos respectivos países e representavam a espinha dorsal do DPKO naquele moment° Ver: Fontoura, P. R. C. T. O Brasil e as operações de manutenção da paz das Nações Unidas. Brasília: FUNAG, 1999, pp. 112-113.

[22] Report of the Panel on United Nations Peace Operations (A/55/305-S/2000/809), pág. XIII.

[23] Comprehensive report on strengthening the capacity of the United Nations to manage and sustain peace operations (A/61/858).

[24] Remarks of the Under Secretary-General for Peacekeeping Operations, Mr. Jean-Marie Guéhenno, to the Special Committee on Peacekeeping Operations, 10 March 2008.

[25] Por TCCs entendem-se os Troop Contributing Countries; PCCs, Police Contributing Countries.

[26] Remarks of the Under Secretary-General for Peacekeeping Operations, Mr. Jean-Marie Guéhenno, to the Special Committee on Peacekeeping Operations, 10 March 2008.

[27] Disponível em http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/dpkodfs_org_chart.pdf, acessado em 26/12/2013.

[28] Dijkstra, H. “Efficiency versus Sovereignty: Delegation to the UN Secretariat in Peacekeeping”. In: International Peacekeeping, vol. 19, n° 5, 2012, pág. 581.

[29] Desde que Kofi Annan deixou a chefia do DPKO para tornar-se secretário-geral, em 1997, o Departamento foi chefiado pelos seguintes cidadãos franceses: Bernard Miyet (1997-2000), Jean-Marie Guéhenno (2000-2008), Alain Le Roy (2008-2011), Hervé Ladsous (2011-…). Embora haja regras para seleção de funcionários das Nações Unidas em geral, existe um entendimento de que os subsecretários-gerais e secretários-gerais assistentes são nomeação política do SGNU, que tem discricionariedade para escolhê-los. É tradicional que os cinco membros permanentes do CSNU indiquem nacionais seus para algumas dessas funções. Essa politização é um dos privilégios dos chefes administrativos das organizações internacionais: Cox, R. e Jacobson, H. Anatomy of Influence: Decision Making in International Organization. Yale: Yale University Press, 1975, pp. 397-8. Ver também: Benner, T., Mergenthaler, S. e Rotmann, P. The New World of UN Peace Operations. Learning to Build Peace?. Oxford: Oxford University Press, 2011, pág. 38. Ver, também, para a Guerra Fria: Cockayne, J. e Malone, D. “Relations with the Security Council”. In: Chesterman, S. Secretary or General? The UN Secretary-General in World Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 2007, pág. 74.

[30] Atualmente, abaixo do secretário-geral, há dois níveis de chefia política, U (USG, Undersecretary-General) e A (ASG, Assistant Secretary-General), dois de direção, D-1 e D-2 (Director), e que quatro profissionais, P-2, P-3, P-4 e P-5 (Professional).

[31] Apresentação do Conselheiro Militar das Nações Unidas (UN Military Adviser) aos países contribuintes de tropas para as operações (TCCs) em 20/01/2012.

[32] Langrod, G. La fonction publique internationale. Leyde: A. W. Sythoff, 1963, pág. 192.

[33] Todos os dados deste trecho provêm do documento “Performance Report for the Period from 1 July 2010 to 30 June 2011 (A/66/610 and Add.1), and the Budget Report for the Period from 1 July 2012 to 30 June 2013 (A/66/721) – Addendum 8”.

[34] Weinlich, S. “(Re)generating Peacekeeping Authority: The Brahimi Process”. In: Journal of Intervention and Statebuilding, vol. 6, n° 3, 2012, pág. 262.

[35] As conclusões aqui salientadas são, em grande medidas, extraídas do relatório “Strengthening the Capacity of the United Nations to Manage and Sustain Peacekeeping Operations (A/65/624)”, do qual são indicados os parágrafos pertinentes entre parênteses.

[36] Benner, T., Mergenthaler, S. e Rotmann, P. The New World of UN Peace Operations. Learning to Build Peace?. Oxford: Oxford University Press, 2011, pp. 37-38; Dijkstra, H. “Efficiency versus Sovereignty: Delegation to the UN Secretariat in Peacekeeping”. In: International Peacekeeping, vol. 19, n° 5, 2012, pp. 584-586.

[37] Idem, pág. 584.

[38] http://unterm.un.org/DGAACS/unterm.nsf/8fa942046ff7601c85256983007ca4d8/5bc63de122d7f9ba85256b9d0067d8d6?OpenDocument, acessado em 12/03/2014.

[39] Ver Shimura, H. “The role of the UN Secretariat in organizing peacekeeping”. In: Thakur, R. e Schnabel, A. United_Nations_Peacekeeping Operations: Ad hoc Missions, Permanent Engagement. Tóquio: United Nations University, 2001, pp. 50-53. Para um resumo desse processo explicado pelo próprio Secretariado, ver: http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/newoperation.shtml, acessado em 08/01/2014. Até 1991, o secretário-geral, quando em Nova York, comparecia a todas as reuniões do CSNU. Boutros-Ghali designou um subsecretário-geral, Chinmaya Gharekhan, para representá-lo em todas as reuniões. A partir da gestão Annan, o SGNU passou a comparecer a reuniões de maior relevo e a fazer-se representar pelos subsecretários ou diretores das áreas diretamente tratadas pelo Conselho em cada reuniã° Ver: Gharekhan, C. The Horsehoe Table. An Inside View of the UN Security Council. Nova Delhi: Longman, 2006.

[40] O documento do Secretariado sobre doutrina de operações de manutenção da paz define: “United Nations-led peacekeeping operations, authorized by the Security Council, conducted under the direction of the United Nations Secretary-General, and planned, managed, directed and supported by the United Nations Department of Peacekeeping Operations (DPKO) and the Department of Field Support (DFS)”. United Nations Peacekeeping Operations – Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, 2008, pág. 8. O primeiro documento a definir explicitamente essa relação, em 1973, afirmava “The Force will be under the command of the United Nations, vested in the Secretary-General, under the authority of the Security Council. The command in field will be exercised by a Force Commander appointed by the Secretary-General”. Report of the Secretary-General on the Implementation of Resolution 340 (1973), (S/11052/Rev.1), pág. 1.

[41] Security Council Official Records – eleventh year. 751st Meeting: 31 October 1956 (S/PV.751). Nova York: Nações Unidas, 1956, pp. 1-2. Ver também: Cockayne, J. e Malone, D. “Relations with the Security Council”. In: Chesterman, S. Secretary or General? The UN Secretary-General in World Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 2007, pp. 69-70.

[42] Idem, pp. 79-82 e, na pág. 84: “Actual responsibility of the Secretary-General for management failures and policy mistakes is not always easy to distinguish from convenient scapegoating of the incumbent by member states unwilling to assume their own responsibilities”.

[43] Report of the Panel on United Nations Peace Operations (A/55/305-S/2000/809).

[44] Para uma visão geral do C-34: Uziel, E. e Vargas, J. A. C. “O Comitê Especial sobre Operações de Manutenção da Paz (C-34)”. In: Revista Marítima Brasileira, vol. 131, n° 4/6, 2011.

[45] Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations and its Working Group (A/62/19), parágrafos 29 a 34, em especial.

[46] Uziel, E. e Vargas, J. A. C. “O Comitê Especial sobre operações de manutenção da paz (C-34)”. In: Revista Marítima Brasileira, vol. 131, n° 4/6, 2011, pp. 178-179; analogamente, Kertcher, C. The Sixth Permanent Member: The UN Secretariat, its Powers and Influence on the Work of the United Nations. Texto preparado para a conferência da International Studies Association (ISA), 2009 (citado com autorização do autor); Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations (A/66/19), por exempl°

[47] Ver: http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/financing.shtml; http://www.un.org/News/Press/docs/2013/gaab4065.doc.htm; e http://www.un.org/News/Press/docs/2013/gaab4069.doc.htm, acessados em 10/01/2014.

[48] Sobre o segundo ponto, ver: Lipson, M. “Performance Under Ambiguity: International Organization Performance in: UN peacekeeping”. In: Review of International Organizations, vol. 5, 2010, pág. 265. Sobre o último, ver: http://theglobalobservatory.org/analysis/614-who-pays-for-peace.html, acessado em 11/11/2013.

[49] Langrod, G. La fonction publique internationale. Leyde: A. W. Sythoff, 1963, pp. 267-271; Wallensteen, P. “Leave it to Dag!”. In: New Routes, vol. 16, n° 2, 2011.

[50] Lipson, M “A “Garbage Can Model” of UN Peacekeeping”. In: Global Governance, vol. 13, 2007; Kertcher, C. The Sixth Permanent Member: The UN Secretariat, its Powers and Influence on the Work of the United Nations. Texto preparado para a conferência da International Studies Association (ISA), 2009, pp. 5-10 (citado com autorização do autor); Weinlich, S. “(Re)generating Peacekeeping Authority: The Brahimi Process”. In: Journal of Intervention and Statebuilding, vol. 6, n° 3, 2012, pp. 264-266.

[51] Kertcher, C. The Sixth Permanent Member: The UN Secretariat, its Powers and Influence on the Work of the United Nations. Texto preparado para a conferência da International Studies Association (ISA), 2009 (citado com autorização do autor); Langrod, G. La fonction publique internationale. Leyde: A. W. Sythoff, 1963, pág. 268; e Nicholas, H. G. The United Nations as a Political Institution. Londres: Oxford University Press, 1962, pág. 155.

[52] Shimura, H. “The role of the UN Secretariat in organizing peacekeeping”. In. Thakur, R. e Schnabel, A. United_Nations_Peacekeeping operations: Ad hoc Missions, Permanent Engagement. Tóquio: United Nations University, 2001, pág. 50; United Nations Peacekeeping Operations – Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, 2008, pp. 49-52; Overview of the financing of the United Nations peacekeeping operations (A/67/723), parágrafos 56 e 134.

[53] Benner, T., Mergenthaler, S. e Rotmann, P. The New World of UN Peace Operations. Learning to Build Peace?. Oxford: Oxford University Press, 2011, pp. 18-21.

[54] Idem, pp. 27-9. Ver também o Capstone Doctrine que admite “Peacekeeping practitioners in the field are often faced with a conflicting and contradictory set of imperatives and pressures. This document is unable to resolve many of these; indeed, some have no clear, prescribed answers”. United Nations Peacekeeping Operations – Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, 2008, pág. 9.

[55] Benner, T., Mergenthaler, S. e Rotmann, P. The New World of UN Peace Operations. Learning to Build Peace?. Oxford: Oxford University Press, 2011, pág. 36; Uziel, E. O Conselho de segurança, as operações de manutenção da paz e a inserção do Brasil no mecanismo de segurança coletiva das Nações Unidas. Brasília: FUNAG, 2010, pp. 140-1.

[56] Lipson, M. “Performance Under Ambiguity: International Organization Performance in UN Peacekeeping”. In: Review of International Organizations, vol. 5, 2010, pp. 254-5; Dallaire, R. Shake Hands with the Devil. Nova York: Carroll & Graf Publishers, 2005; Report of the Secretary-General pursuant to General Assembly resolution 53/35. The Fall of Srebrenica (A/54/549).

[57] Dijkstra, H. “Efficiency versus Sovereignty: Delegation to the UN Secretariat in Peacekeeping”. In: International Peacekeeping, vol. 19, n° 5, 2012, pp. 581-3.

[58] Shimura, H. “The role of the UN Secretariat in Organizing Peacekeeping”. In: Thakur, R. e Schnabel, A. United_Nations_Peacekeeping Operations: Ad hoc Missions, Permanent Engagement. Tóquio: United Nations University, 2001, pág. 52; Lipson, M. “Performance under ambiguity: International Organization Performance in UN Peacekeeping”. In: Review of International Organizations, vol. 5, 2010, pp. 268 e 274; Overview of the Financing of the United Nations Peacekeeping Operations (A/67/723), parágrafos 15 e 20.

[59] Vale lembrar os casos da França no Líbano, da Itália na Somália, da Bélgica em Ruanda e de Portugal em Timor-Leste. Claro está pelo exemplo belga que a participação de uma ex-potência colonial por vezes acirra mais os ódios e prejudica o desempenho da missão de paz.

[60] Shimura, H. “The Role of the UN Secretariat in Organizing Peacekeeping”. In: Thakur, R. e Schnabel, A. United_Nations_Peacekeeping Operations: Ad hoc Missions, Permanent Engagement. Tóquio: United Nations University, 2001, pág. 51; Dijkstra, H. “Efficiency versus Sovereignty: Delegation to the UN Secretariat in Peacekeeping”. In: International Peacekeeping, vol. 19, n° 5, 2012, pp. 588-592; Uziel, E. O Conselho de segurança, as operações de manutenção da paz e a inserção do Brasil no mecanismo de segurança coletiva das Nações Unidas. Brasília: FUNAG, 2010, pp. 73-74.

[61] Lipson, M. “Performance Under Ambiguity: International Organization Performance in UN Peacekeeping”. In: Review of International Organizations, vol. 5, 2010, pág. 275; United Nations Peacekeeping Operations – Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, 2008, pp. 53-55 e 66-74.

[62] Weinlich, S. The UN Secretariat’s Influence on the Evolution of Peacekeeping. Londres: Palgrave Macmillan, 2013, pág. 6; Nicholas, H. G. The United Nations as a political institution. Londres: Oxford University Press, 1962, pág. 165.

[63] United Nations Peacekeeping Operations – Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, 2008, pág. 24.

[64] Lipson, M. “Performance Under Ambiguity: International Organization Performance in UN peacekeeping”. In: Review of International Organizations, vol. 5, 2010, pág. 265; United Nations Peacekeeping Operations – Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, 2008, pp. 37-8.

[65] Lipson, M. “Performance Under Ambiguity: International Organization Performance in UN Peacekeeping”. In: Review of International Organizations, vol. 5, 2010, pág. 267.

[66] CHESTERMAN, S. “Secretary or General? The UN Secretary-General in World Politics”.

[67] O artigo 97 da Carta afirma “The Secretariat shall comprise a Secretary-General and such staff as the Organization may require. The Secretary-General shall be appointed by the General Assembly upon the recommendation of the Security Council. He shall be the chief administrative officer of the Organization”.

[68] Carta das Nações Unidas, Capítulo XV, artigos 97-99. O Secretariado é tratado nesses cinco artigos da Carta, os quais conferem ao secretário-geral maior autoridade e responsabilidades do que o foi a qualquer outra liderança internacional, incorporando uma dualidade entre suas responsabilidades administrativas e políticas.

[69] Tharoor, S. “‘The Most Impossible “Job’ description”. In: Chesterman, Simon. Secretary or General? The UN Secretary-General in World Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 2007, pág. 34.

[70] A New Partnership Agenda: Charting a New Horizon for UN Peacekeeping. Nova York: DPKO/DFS, 2009, pág. 9.

[71] O CONOPS – Conceito da Operação – é fruto da estimativa operacional e reúne os elementos necessários ao planejamento da missão de paz a ser estabelecida: situação política; análise da situação no terreno; avaliação dos riscos; pontos fortes, pontos fracos do país-anfitrião; ameaças; questões logísticas; meios e recursos disponíveis e necessários etc.

[72] No DPKO, o planejamento dito ideal é elaborado pelo OMA, MPS em particular, em estreita ligação com o DFS e o Office of Operations (área política do DPKO). As consultas aos contribuintes são lideradas pelo FGS, que tem a responsabilidade de ajustar o planejamento inicial, com a participação do DFS, concluindo sobre o planejamento possível de se desdobrar na área de operações.

[73] Shimura, H. “The Role of the UN Secretariat in Organizing Peacekeeping”. In: Thakur, R. e Schnabel, A. United_Nations_Peacekeeping Operations: Ad hoc Missions, Permanent Engagement. Tóquio: United Nations University, 2001, pág. 48.

[74] A New Partnership Agenda: Charting a New Horizon for UN Peacekeeping. Nova York: DPKO/DFS, 2009, pág. 11.

[75] “Overview of the Financing of the United Nations Peacekeeping Operations (A/67/723)”, parágrafo 47, p. 18.

[76] Statement by USG Hervé Ladsou to the Special Committee on Peacekeeping Operations (24 FEB 2014).

[77] O Secretariado compreende o staff internacional, civil, militar e policial, sediados em sua sede em Nova York e em estações de trabalho espalhadas pelo globo, a fim de conduzir os trabalhos da Organizaçã° Na prática, as missões de paz funcionam com relativa autonomia, permitindo-nos considerá-las como ator interdependente.

[78] Benner, T., Mergenthaler, S. e Rotmann, Ph. The New World of UN Peace Operations. Learning to Build Peace?. Oxford: Oxford University Press, 2011, pág. 35; Verbeek, B. “International Organizations. The ugly duckling of international relations theory?”. In: Reinalda, B. e Verbeek, B. Autonomous Policy Making by International Organizations. Londres: Routledge, 1998, pág. 21.

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Statement by USG Hervé Ladsous to the Special Committee on Peacekeeping Operations (24 FEB 2014).

Esta matéria faz parte do volume 24 nº1 e 2 da revista Política Externa
Volume 24 nº 1 e 2 - jul/dez 2015 O Histórico Acordo de Viena

O Acordo de Viena sobre o projeto nuclear iraniano evitou as consequências trágicas da hipótese de o Irã, país inserido na região mais tensa do mundo, obter armamento nuclear.

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