Política Externa

Raúl Prebisch (1901-1986): A construção da América Latina e do Terceiro Mundo* de Edgar J. Dosman

por em 01/09/2011
Raúl Prebisch (1901-1986): A construção da América Latina e do Terceiro Mundo*

A ONU hoje, em seus departamentos e órgãos para assuntos econômicos e sociais, tem como preocupação central o desenvolvimento ou o progresso sócioeconômico dos países mais pobres. Quando foi assinada a Carta das Nações Unidas, em junho de 1945, este ainda não era considerado um problema mundial.

A contribuição mais permanente de Raúl Prebisch foi a de transformar a superação do subdesenvolvimento em preocupação internacional, e não apenas na ONU. Estávamos em uma época em que a ONU se ampliava muito além de seus 51 membros iniciais, recebendo os novos países que se tornavam independentes no século XX.

Edgar Dosman, um cientista político canadense, mostra exaustivamente, com uma documentação impressionante, tudo o que Prebisch fez na teoria e na prática, construindo instituições para promover mudança estrutural e industrialização na América Latina e no Terceiro Mundo.

Prebisch não foi propriamente um formulador de teoria econômica. Isso fica claro também nessa biografia. Sua atividade maior foi a de propor políticas de desenvolvimento e criar instituições internacionais, principalmente a CEPAL das primeiras décadas e a UNCTAD, que, sob a sua liderança, passaram a estudar, adaptar e detalhar políticas nacionais e de cooperação internacional voltadas para a superação do subdesenvolvimento.

Sua contribuição teórica foi a de enfatizar o tema dos efeitos-preço no comércio internacional, ou das relações de troca entre preços de exportação e importação. Prebisch afirmou a existência de uma deterioração secular dos preços de produtos primários em termos de bens manufaturados, mais além das oscilações de preço.

Essa é a hipótese Prebisch-Singer (assim chamada porque o economista britânico Hans Singer fizera em paralelo a mesma observação). A tese, posteriormente, provocou grande quantidade de estudos empíricos, para diferentes commodities e diferentes períodos, e nas relações entre diferentes grupos de países, sem que fosse possível validá-la como uma característica universal de relações entre “centro” e “periferia” (como Prebisch chamava os países industrializados e os países exportadores de matérias primas). Prebisch, naquela tese, fora muito marcado pelas relações entre a Argentina e a Inglaterra entre meados do século XIX e a II Guerra Mundial.

Com base nela, construiu um arcabouço de ideias e um cardápio de políticas de comércio exterior e de industrialização formuladas no imediato pós-guerra. Segundo Prebisch, a relação de troca desfavorável às matérias primas se daria porque o progresso técnico e o aumento da produtividade não se refletiria numa queda dos preços de exportação dos produtos industriais, sendo os frutos do progresso técnico apropriados apenas pelo próprio país exportador. Dessa premissa se derivava o argumento de que o livre comércio internacional era um impedimento ao avanço econômico dos países subdesenvolvidos bem como o seu enfoque da industrialização, em favor da qual o estado teria que intervir, via políticas de substituição de importações.

Mas tanto as propostas de política econômica de Prebisch quanto as da CEPAL foram mudando ao longo das décadas. É interessante acompanhá-lo nessa caminhada que Dosman descreve, incansável, assim escrevendo ao mesmo tempo um pedaço da história da política econômica na América Latina e das relações interamericanas.

Prebisch foi ativo ao extremo, tinha uma poderosa capacidade de negociação e sensibilidade política, e captava a questão central em cada momento. Muitas vezes seu objetivo declarado era sobretudo provocar o debate. O Prebisch que Dosman mostra é pragmático, menos ideológico e mais moderado que alguns de seus discípulos de quando em vez atacados de nostalgia dos anos cinquenta. Alguém chamou Prebisch de “Keynes da América Latina”, o que já é exagero, a não ser que queiramos lembrar de uma observação atribuída a Keynes: “Quando os fatos mudam, eu mudo minha opinião. E o que faz vossa excelência?”

Quando o modelo de substituição de importações se mostrou pouco factível nas economias menores, pela impossibilidade das economias de escala, passou a enfatizar a integração regional e a formação de um Mercado Comum Latinoamericano, já no fim dos anos cinquenta.

Mais tarde, em seus tempos de UNCTAD, a partir de 1964, há de novo um deslocamento da ênfase, para o diálogo Norte-Sul e as propostas de ajuda internacional para reduzir o hiato entre desenvolvidos e subdesenvolvidos, para os acordos internacionais de commodities, que formaram parte importante do trabalho da UNCTAD (sem resultado palpável), para o sistema geral de preferências (que conseguiu aprovar em 1969), para o financiamento compensatório de flutuações nos preços das commodities (que o Banco Mundial e o FMI acabaram criando).

Prebisch renunciou como Secretário-Geral da UNCTAD em 1969, alegando razões de saúde, mas Dosman mostra que houve uma multiplicidade de razões, tanto de condições políticas gerais quanto de ordem pessoal. Com a redução das taxas de crescimento no Norte, esvaira-se o otimismo inicial do diálogo Norte-Sul.

A turbulência dos anos setenta, a estagnação nos países industrializados relacionada com os choques do petróleo e a luta contra a inflação modificaram os fluxos financeiros internacionais e as condições do diálogo Norte-Sul, que se voltava agora para o problema do endividamento. No cenário internacional apareciam os países de “industrialização recente” (“newly industrializing” era a nova categoria de países em desenvolvimento, a mesma que os alemães chamavam de “países no limiar do desenvolvimento”, ou “Schwellenländer”), e a unidade do “Sul” ficou cada vez mais retórica.

Enquanto os mercados nos países do Norte se contrairam, expandiram-se os mercados nos países exportadores de petróleo. Nessa época a idéia da cooperação Sul-Sul ganhou mais força, com alguma ajuda da OPEP a países menos desenvolvidos prejudicados pelo aumento dos preços do petróleo e, em tese, o exemplo de um cartel de produtores de matérias primas.

Depois dos setenta, Prebisch dirigiu o seu olhar para o que considerou as distorções internas do modelo de crescimento perseguido. Continuou defendendo uma “nova ordem internacional”, expressão que já usara nos preparativos para a criação da UNCTAD, mas agora apontava também problemas internos, como o descaso com as exportações, a extrema concentração de renda, a escassa poupança interna, o excessivo gasto corrente dos governos, o consumo conspícuo dos mais ricos.

Esta biografia não quer ser uma discussão das idéias de Prebisch. É a história de uma vida intensa no seu contexto histórico. Céticos poderiam vê-la como panegírico, não fosse tão exaustivamente documentada. Segundo Dosman, poucos foram tão elogiados e tão vilipendiados. Mas esta biografia apresenta Prebisch sem réplica. Os críticos são retratados como obstáculos marginais ou como mal-intencionados. O Prof. Richard Feinberg notou um tanto sarcástico, em Foreign Affairs (de maio-junho de 2009), que, no caso, o biografado parece ser menos anti-americano que o seu biógrafo.

Fato é que Prebisch e a sua CEPAL deixaram uma marca profunda, sobretudo nas décadas de cinquenta e sessenta. O resultado dos cursos ministrados na América Latina pela CEPAL nos seus anos iniciais é controverso. O treinamento que dava a CEPAL teve impacto nos currículos, e representou melhoria ao incluir temas concretos, aplicação prática, atenção para dados empíricos, conscientização da situação internacional da América Latina em cada etapa, além de matérias como contas nacionais e estatística.

Questões monetárias ou finanças estavam ausentes, enquanto a inflação era explicada por pontos de estrangulamento na estrutura produtiva, exacerbada pela luta entre grupos pela apropriação da renda. A idéia de que o funcionamento da economia é diferente no centro e na periferia e o seu corolário simplista de que “a teoria econômica para país periférico é outra” teve que ser superada antes que o estudo de teoria econômica se ampliasse no Brasil e outros países da América Latina.

Pouco restava de sua influência nos anos oitenta (o que também é assinalado por Dosman), quando o grande problema que a América Latina não conseguia resolver era a inflação que se acelerava. Esse é um problema que as outras comissões regionais da ONU, como ECE, ESCAP, ECA, ESCWA, não tiveram (exceto em Israel, Vietnam, e recentemente no Zimbábue).

Se de fato o pensamento inicial da CEPAL foi tão prevalente, deveríamos ao menos nos perguntar porque nos países da América Latina a hiperinflação foi tão generalizada.

Para alguém que fez o curso de “Técnico em Desenvolvimento Econômico” do Centro CEPAL-BNDE, tendo como professores admirados todos aqueles economistas latino-americanos famosos do entorno de Prebisch que aparecem no livro de Dosman, e depois disso resolveu fazer economia porque a CEPAL ensinou que a programação econômica ia acabar com a pobreza (e este é o meu caso em 1962), é irônico constatar hoje que, para vencer a inflação, tivemos que usar, mais que o diagnóstico das teorias “estruturalistas”, as idéias clássicas defendidas então pelo Prof. Eugênio Gudin em Inflação (Editora Agir, Rio, 1959).

Irônico também, e muito triste no relato de Dosman, é ver como foram rejeitadas as medidas de austeridade, de controle de gastos e de salários, que Prebisch defendeu como medidas imediatas necessárias para o controle da inflação argentina, logo que voltou à sua sonhada Buenos Aires em meados de 1984 como assessor do Presidente Alfonsin. Prebisch ajudara a estabelecer o Banco Central da Argentina, em um período complicado, 1934-1943 (caps. 5 a 7 no relato fascinante de Dosman). Agora, 40 anos depois, sofria sua segunda derrota política na sua terra.

Menos ainda restou da influência da antiga CEPAL na década de noventa, depois que terminou na Rússia o experimento social de 70 anos em que sossobrou a idéia de que o planejamento central e o controle dos meios de produção pelo governo era um sistema melhor e mais justo para organizar a produção, e quando a China passou a ter elevadas taxas de crescimento industrial desde o momento em que deixou que os mercados contribuíssem mais e mais na alocação dos recursos.

Prebisch, apesar de haver criado o Instituto Latinoamericano de Planificação Econômica e Social, o famoso ILPES da CEPAL que agora é também Caribenho mas mantém a planificação no nome, nunca defendeu um planejamento centralizado, com eliminação do mercado, mas sim uma relação entre estado e mercado que fosse eficaz em apoiar a industrialização.

Mas parte da sua herança intelectual, embora de modo espúrio, aflora cada vez que responsáveis de política econômica atuam com a ilusão de que o crescimento econômico se atinge com barreiras ao comércio internacional, com a intervenção do estado escolhendo favoritos, ou combatendo inflação com investimento.

Prebisch defendia que a análise econômica não podia ser tomada como a-histórica. Foi, de fato, um homem do seu tempo. E o nosso tempo é outro. A era pós-colonial se encerrou, mostrando serem inexequíveis políticas de desenvolvimento que queiram se basear em alguma noção de dívida histórica dos países desenvolvidos em relação aos menos desenvolvidos.

As commodities já não são aquelas e tampouco os produtos primários que ainda não são commodities. Além de não serem mais uma proporção avassaladora do PIB, já não se pode dizer que não incorporam progresso técnico.

Ao contrário, só conseguiram se expandir no comércio internacional incorporando enorme quantidade de tecnologia (desde a mecanização aos transgênicos e à biopurificação de minérios, passando pelo avanço no controle fitosanitário, no rastreamento, na biotecnologia e adoção de regras de produção que respeitem o meio ambiente – a lista é longa). Sem falar no papel dos mercados de futuros. Grandes linhas de recomendações de política econômica (as famosas “estratégias de desenvolvimento” supostamente de caráter universal) estão cada vez mais fora de contexto (e nem só histórico) à medida que se amplia a diversidade de situações dos países em desenvolvimento, inclusive dentro de uma mesma região.

E no final do século em que ele viveu, já permeada a ONU pelo feminismo militante e as técnicas de comunicação instantânea, sua carreira na organização não teria sobrevivido tanto tempo em paralelo aos “segredos” da sua vida pessoal também esquadrinhados por Dosman, ainda que de maneira delicada e solidária. Ou, quem sabe, abriria caminho mesmo assim.

Poucos dias antes de sua morte repentina, Raúl Prebisch permanecia o incansável diplomata internacional: viajara a Nova York como membro do Painel de Personalidades Eminentes da ONU sobre as Relações entre Desarmamento e Desenvolvimento. Conforme escreveram Diego Cordovez e Sidney Dell no Obituário publicado na ONU em 16 de maio de 1986 (Secretariat News, Vol. XLI, No.9), era um orador excepcional, não apenas em espanhol, mas em inglês e francês, que mantinha cativas audiências pelo tempo que quisesse, sem qualquer nota ou hesitação; e “era acima de tudo um grande ser humano, um homem extraordinariamente caloroso, com o charme e a cortesia à maneira antiga”. Tudo isso transparece também nesta biografia.

* Contraponto/Centro Internacional Celso Furtado de Políticas para o Desenvolvimento, Rio de Janeiro, 2011, 656 págs. (Original inglês: The Life and Times of Raúl Prebisch 1901-1986, McGill-Queen‘s University Press, Montreal, 2009).

Esta matéria faz parte do volume 20 nº2 da revista Política Externa
Volume 20 nº 2 - Set/Out/Nov 2011 O papel atual do Brasil na América do Sul

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